國會改革到底行不行?

國會改革到底行不行?

代表性不足、專業性不足、開放程度不足、聽證調查權不足,國會改革千頭萬緒;新政府新氣象,議事效率、協商透明、議長中立、單一國會,人民期待改變!

文/鄧鎮銘、謝明媛
攝影/張紫玲

新政府520後將開始正式運作,國家長期陷入經濟衰退,人民望治心切,希望蔡英文政府能夠銳意改革,帶領國家走出陰霾。尤其肩負審查並推動國家政策的立法院,更是人民期待改革的頭號目標。

新上任的第9屆立法院,早於2月已開始新會期開議。民進黨於國會取得多數席次後,國會改革的動作已陸續上演,上月(4月8日)正式試辦國會頻道公開直播,民眾透過電視、手機、平板及電腦,就能看見立法院的議事內容。

院長蘇嘉全信誓旦旦,準備大刀闊斧執行國會改革,社會各界也期盼改朝換代的立法院,能夠真正開創新局,為人民擺脫這隻快將國家拖垮的怪獸,蛻變成轉動國家巨輪的金剛。

然而,國會改革不是小議題,光是立法院議事透明,尚不能滿足人民參與民主政治的期盼。人民希望的國會議事效率提高、協商透明化、議長保持中立、國會聽證調查權落實、強化單一國會、國會席次聯立制與並立制討論等等,國會改革可說是紛亂如麻、千頭萬緒。蔡英文說,改革將不斷發生,民進黨一定會符合人民對國會改革的期待。

行政與立法,掌控國家大政的推動。馬政府時代,立院的不受控制,讓馬英九頭痛萬分;相對王金平與馬英九的扞格,蘇嘉全卻是蔡英文的完美搭檔;蘇不但選戰經驗豐富,組織作戰能力靈活,曾經與蔡英文並肩參選總統、副總統培養出來的默契,絕對有利於蔡英文的國會改革推動。

這樣的國會新型態,人民期待的國會改革能否順利?本刊專訪對國會與選舉有專門研究的台大政治系教授王業立,在蔡英文執政下的國會,未來的改革將如何發展?以下是專訪重點整理。

 

問題問:現行選舉制度所選出來的立委,代表性及專業性足夠嗎?

答:目前整個立法院的組成,有113席立委,其中73席是由單一選區選出來的區域立委,另外34席是政黨的比例代表,還有6席是原住民立委。由此可知,立法院的構成主體,主要還是以區域立委為主。也就是說,這73席區域立委必須是每個選區的最高票當選人。

就代表性而言,它反映了區域民意,此應無庸置疑。但這種多數民意,是否可以反映整個選民結構?這可能是目前單一選區比較大的問題。

比方說,雖然是51%選票當選的立委,但另外還有相當程度的49%民意,無法被反映出來。所謂區域立委,是反映區域的多數民意,但它也容易淪為比較狹隘的地方型民意反映。當然,地方的聲音應該獲得中央重視,但這樣可能還不夠,必須要有全國性的意見,所以才有不分區立委的設置。

擁有國會多數席次的執政黨,真正代表了民意嗎?在野黨往往受制於人數劣勢,只好訴諸抗爭,成為國會怪象。(圖片來源:徐欣瑩臉書)

擁有國會多數席次的執政黨,真正代表了民意嗎?在野黨往往受制於人數劣勢,只好訴諸抗爭,成為國會怪象。(圖片來源:徐欣瑩臉書)

34席不分區名額代表性不足 應再增加

但學術界認為,現在這34席不分區名額,似乎是過少了;也就是說,如果能再適度地增加不分區名額則更好。當然,這還要配合政黨門檻的降低,才能讓更多小黨的聲音,也能在不分區的部分凸顯出來。

因為從2008年實施單一選區投票制到現在,共有3次選舉:第一次(2008年)只有國民黨和民進黨兩大黨瓜分這34席不分區名額;第二次(2012年)國、民兩黨之外,還有親民黨和台聯跨越了5%門檻,各取得3席;到了這一次(2016年),則是親民黨和時代力量,分別獲得3席及2席。足見小黨的聲音的確是太渺小,仍有多數民意未能在國會上得到反映。

所以,還是必須透過選制的修改,當然這個工程比較大。台灣的選制,把立委總額訂在憲法裡,這在其他國家很少見;若要增加不分區名額,或是降低政黨門檻,都必須透過修憲。

但只要提到修憲,一定是工程浩大,因為很難只針對單一問題來修憲,一般都是像台灣主權問題、公民權要不要降低為18歲…等較大問題,才需要透過修憲來處理。所以每次只要提到修憲,就像堆積包裹一樣,各式各樣的問題都竄出來,彷彿是潘朵拉的盒子。

而且修憲有兩個條件,第一,必須立法院3/4同意;也就是說,除非國、民兩黨有共識,否則不可能達到3/4,單單民進黨只是過半,還不到3/4。其次,還要經由公民投票,而且公民必須先要達到過半數的出席數。像這些都不是容易的事。

現行制度 立委不能專業問政

立法院現有8個委員會,每個委員會由13~15人組成,由於粥少僧多,有些熱門的委員會經常發生搶破頭的現象,比方財政委員會,竟連做過金管會主委的曾銘宗也進不去,可見問題的嚴重性。立委不能專業問政,已失去了代議士的意義。

其他像有些小黨委員,可能對經濟或內政議題有興趣,但因受到政黨比例分配的影響,根本擠不進去,最後只好到陌生的國防外交委員會去磨練。像這些都是很奇怪的現象。

立法院為什麼會變成這樣?因為在國會的生態環境下,一方面要顧及專業性,一方面還要顧慮資深級,而這兩者之間,在名額極少的情況下,很容易發生衝突。所以,雖然有專業,但為了維護資深制,只好犧牲「菜鳥」。

以國民黨為例,幾位比較重量級的資深委員,都已先選好了教育文化委員會,其他比較資淺的根本沒機會進去,即使空有一身教育文化的專業背景,也莫可奈何,只好退而求其次,到一個完全陌生的委員會去。像這種現象該如何平衡?

有人就建議,如果能增加立委席次,或許可以解決問題。另外也有人提出,如果維持現有名額不變,不妨讓一個人參加兩個委員會;比方第一志願是選熱門的財政、經濟或教育委員會,第二志願就選比較冷門的法治或國防委員會;在作法上取得平衡。

立委的資深制與專業化 兩者有衝突

無論如何,這些想法都是可以討論的。不過有一個狀況:若兩個委員會同時開會,怎麼辦?是不是要兩邊跑?還有人開玩笑說,現在的委員程度,參加一個委員會都不夠專業了,如今參加兩個委員會,專業性豈不更難培養?像這些都是問題,必須集思廣益來改革。

整體而言,如何推動委員的專業化和資深制,是必須認真思考的方向,因為兩者之間會有衝突的地方。現在也有人提出「單一召委」制,台灣過去的委員會都是3個召委,目的是為了平衡權力;現在改成2個召委,彼此各排各的。換句話說,就是國、民兩黨瓜分,各自排自己喜歡的法案。像這種雙召委制,在全世界是很罕見的,一般如美國的委員會主席,都是單一召委制。

所以,國會為人詬病的內容,包括代表性不足、調查權不足、專業性不足及開放程度不足,以致於與人民產生距離,難以真正為民喉舌。凡此種種,都是國會改革的迫切問題。

 

問題問:國會議長應該維持中立立場,但若在議事呈現僵持的狀態下,議長對於紀律的維護,是否可以動用警察權?國、民兩黨看法兩極。

答:當然,進行國會改革是千頭萬緒,因為要改革的地方太多了。如今民進黨在立法院掌握過半席次,讓院長中立化,已經踏出了第一步。可是目前看來,這方面也有很多問題,因為包含了是否要動用警察權,還有院長中立以後,是不是要排除黨團協商等等。

為了適應新國會,行政院長張善政(左)親赴立院與院長蘇嘉全溝通,希望在交接階段,兩院能攜手合作,別讓人民失望。(圖片來源:立法院網站)

為了適應新國會,行政院長張善政(左)親赴立院與院長蘇嘉全溝通,希望在交接階段,兩院能攜手合作,別讓人民失望。(圖片來源:立法院網站)

其實在台灣目前的憲政架構下,立法院院長真的很難做到中立;比方總統在遇到院際之間的糾紛時,要協調五院,此時立院院長要如何中立?在台灣,有很多事在執行方面,都不是那麼容易。

警察權動用與否,牽涉到國會的紀律問題,目前其他各國的作法不一,像美國的國會議長是可以動用警察權的,但其他國家則不多見,往往透過國會自律;當然這必須議長本身很有權威性,可以要求大家安靜、維持秩序,若不遵從,紀律委員會可以對違反紀律的國會議員,行使停止職務的權力。

打架立委反受青睞 台灣選民素質待提升

但在台灣,紀律委員會的功效不彰,而且整個國會的紀律似乎也並不良好。當然另一方面,台灣民眾也不是那麼在乎,很多紀律不好、在國會打架的人,反而會挾著人氣當選,這也會讓一些立委覺得有恃無恐。

所以,光是強化立法院院長的警察權,對於整個國會紀律的提升,未必會有正面幫助,或者反而會因此激化更多衝突。

以台灣目前的政治文化而言,我不認為擁有警察權是萬靈丹,其實立法院院長要不要有警察權,大家各有想法,見仁見智,因為其他國家的行使狀況也不是完全一致,每個國家都有自己的政治文化。

若只是以台灣目前的狀況考量,就算是立法院院長擁有警察權,也不見得能解決立院亂象;像王金平主持議事,從來都不願使用,但即使他動用警察權,就真的能透過警察,制止那些在野黨立委在立法院的激情演出嗎?恐怕很難。

同樣地,蘇嘉全也一樣,不太可能因為行使警察權,就能要求在野黨維持立院秩序,反而可能會更加激化朝野之間的對立。所以,我也不認為警察權的動用與否,是目前民眾希望看到立法院議事效率提升、或是減少朝野內鬥的重要因素。

當然,如果等到整體政治文化或是風氣有所改變時,這些問題或許自然迎刃而解。

 

問題問:台灣走向「半總統制」的憲政體制,國會的聽證權與調查權未能落實,總統實權過大卻不用負責,怎麼辦?

答:我個人認為,目前台灣在憲政體制上,已愈來愈朝向偏於總統制的「半總統制」發展,儘管台灣很多作法都取法美國。但美國的總統制,除了強調總統行政權的集中之外,其實還包含了最重要的三權分立和制衡,這是美國總統制的真正核心,而不是只重視總統權力的擴大。

在三權分立和制衡的條件下,可以看出,一方面我們希望總統的行政權要明確,另一方面,美國國會因為擁有非常完整的聽證權和調查權,所以才能有效地制衡總統,否則總統就會變得愈來愈獨裁。

所以,台灣如果愈來愈走向偏總統制的半總統制,我們也希望國會能擁有更完整的應有權限,包含聽證權及調查權的落實,否則就像一隻沒有牙的老虎。

不過實質上,我們的國會並非完全沒有調查權,之前大法官已透過兩次釋憲,給予立法院相當的權限,立法院已從原本的文件調閱權,到現在的調查權,都擁有了,只是它並沒有進一步地加以發揮。所以,立法院本身應該要尋求自身權益的落實。




 

分享給更多朋友: