代表性不足、專業性不足、開放程度不足、聽證調查權不足，國會改革千頭萬緒；新政府新氣象，議事效率、協商透明、議長中立、單一國會，人民期待改變！
文／鄧鎮銘、謝明媛
攝影／張紫玲
新政府520後將開始正式運作，國家長期陷入經濟衰退，人民望治心切，希望蔡英文政府能夠銳意改革，帶領國家走出陰霾。尤其肩負審查並推動國家政策的立法院，更是人民期待改革的頭號目標。
新上任的第9屆立法院，早於2月已開始新會期開議。民進黨於國會取得多數席次後，國會改革的動作已陸續上演，上月（4月8日）正式試辦國會頻道公開直播，民眾透過電視、手機、平板及電腦，就能看見立法院的議事內容。
院長蘇嘉全信誓旦旦，準備大刀闊斧執行國會改革，社會各界也期盼改朝換代的立法院，能夠真正開創新局，為人民擺脫這隻快將國家拖垮的怪獸，蛻變成轉動國家巨輪的金剛。
然而，國會改革不是小議題，光是立法院議事透明，尚不能滿足人民參與民主政治的期盼。人民希望的國會議事效率提高、協商透明化、議長保持中立、國會聽證調查權落實、強化單一國會、國會席次聯立制與並立制討論等等，國會改革可說是紛亂如麻、千頭萬緒。蔡英文說，改革將不斷發生，民進黨一定會符合人民對國會改革的期待。
行政與立法，掌控國家大政的推動。馬政府時代，立院的不受控制，讓馬英九頭痛萬分；相對王金平與馬英九的扞格，蘇嘉全卻是蔡英文的完美搭檔；蘇不但選戰經驗豐富，組織作戰能力靈活，曾經與蔡英文並肩參選總統、副總統培養出來的默契，絕對有利於蔡英文的國會改革推動。
這樣的國會新型態，人民期待的國會改革能否順利？本刊專訪對國會與選舉有專門研究的台大政治系教授王業立，在蔡英文執政下的國會，未來的改革將如何發展？以下是專訪重點整理。
問：現行選舉制度所選出來的立委，代表性及專業性足夠嗎？
答：目前整個立法院的組成，有113席立委，其中73席是由單一選區選出來的區域立委，另外34席是政黨的比例代表，還有6席是原住民立委。由此可知，立法院的構成主體，主要還是以區域立委為主。也就是說，這73席區域立委必須是每個選區的最高票當選人。
就代表性而言，它反映了區域民意，此應無庸置疑。但這種多數民意，是否可以反映整個選民結構？這可能是目前單一選區比較大的問題。
比方說，雖然是51％選票當選的立委，但另外還有相當程度的49％民意，無法被反映出來。所謂區域立委，是反映區域的多數民意，但它也容易淪為比較狹隘的地方型民意反映。當然，地方的聲音應該獲得中央重視，但這樣可能還不夠，必須要有全國性的意見，所以才有不分區立委的設置。
擁有國會多數席次的執政黨，真正代表了民意嗎？在野黨往往受制於人數劣勢，只好訴諸抗爭，成為國會怪象。（圖片來源：徐欣瑩臉書）
34席不分區名額代表性不足 應再增加
但學術界認為，現在這34席不分區名額，似乎是過少了；也就是說，如果能再適度地增加不分區名額則更好。當然，這還要配合政黨門檻的降低，才能讓更多小黨的聲音，也能在不分區的部分凸顯出來。
因為從2008年實施單一選區投票制到現在，共有3次選舉：第一次（2008年）只有國民黨和民進黨兩大黨瓜分這34席不分區名額；第二次（2012年）國、民兩黨之外，還有親民黨和台聯跨越了5％門檻，各取得3席；到了這一次（2016年），則是親民黨和時代力量，分別獲得3席及2席。足見小黨的聲音的確是太渺小，仍有多數民意未能在國會上得到反映。
所以，還是必須透過選制的修改，當然這個工程比較大。台灣的選制，把立委總額訂在憲法裡，這在其他國家很少見；若要增加不分區名額，或是降低政黨門檻，都必須透過修憲。
但只要提到修憲，一定是工程浩大，因為很難只針對單一問題來修憲，一般都是像台灣主權問題、公民權要不要降低為18歲…等較大問題，才需要透過修憲來處理。所以每次只要提到修憲，就像堆積包裹一樣，各式各樣的問題都竄出來，彷彿是潘朵拉的盒子。
而且修憲有兩個條件，第一，必須立法院3／4同意；也就是說，除非國、民兩黨有共識，否則不可能達到3／4，單單民進黨只是過半，還不到3／4。其次，還要經由公民投票，而且公民必須先要達到過半數的出席數。像這些都不是容易的事。
現行制度 立委不能專業問政
立法院現有8個委員會，每個委員會由13～15人組成，由於粥少僧多，有些熱門的委員會經常發生搶破頭的現象，比方財政委員會，竟連做過金管會主委的曾銘宗也進不去，可見問題的嚴重性。立委不能專業問政，已失去了代議士的意義。
其他像有些小黨委員，可能對經濟或內政議題有興趣，但因受到政黨比例分配的影響，根本擠不進去，最後只好到陌生的國防外交委員會去磨練。像這些都是很奇怪的現象。
立法院為什麼會變成這樣？因為在國會的生態環境下，一方面要顧及專業性，一方面還要顧慮資深級，而這兩者之間，在名額極少的情況下，很容易發生衝突。所以，雖然有專業，但為了維護資深制，只好犧牲「菜鳥」。
以國民黨為例，幾位比較重量級的資深委員，都已先選好了教育文化委員會，其他比較資淺的根本沒機會進去，即使空有一身教育文化的專業背景，也莫可奈何，只好退而求其次，到一個完全陌生的委員會去。像這種現象該如何平衡？
有人就建議，如果能增加立委席次，或許可以解決問題。另外也有人提出，如果維持現有名額不變，不妨讓一個人參加兩個委員會；比方第一志願是選熱門的財政、經濟或教育委員會，第二志願就選比較冷門的法治或國防委員會；在作法上取得平衡。
立委的資深制與專業化 兩者有衝突
無論如何，這些想法都是可以討論的。不過有一個狀況：若兩個委員會同時開會，怎麼辦？是不是要兩邊跑？還有人開玩笑說，現在的委員程度，參加一個委員會都不夠專業了，如今參加兩個委員會，專業性豈不更難培養？像這些都是問題，必須集思廣益來改革。
整體而言，如何推動委員的專業化和資深制，是必須認真思考的方向，因為兩者之間會有衝突的地方。現在也有人提出「單一召委」制，台灣過去的委員會都是3個召委，目的是為了平衡權力；現在改成2個召委，彼此各排各的。換句話說，就是國、民兩黨瓜分，各自排自己喜歡的法案。像這種雙召委制，在全世界是很罕見的，一般如美國的委員會主席，都是單一召委制。
所以，國會為人詬病的內容，包括代表性不足、調查權不足、專業性不足及開放程度不足，以致於與人民產生距離，難以真正為民喉舌。凡此種種，都是國會改革的迫切問題。
問：國會議長應該維持中立立場，但若在議事呈現僵持的狀態下，議長對於紀律的維護，是否可以動用警察權？國、民兩黨看法兩極。
答：當然，進行國會改革是千頭萬緒，因為要改革的地方太多了。如今民進黨在立法院掌握過半席次，讓院長中立化，已經踏出了第一步。可是目前看來，這方面也有很多問題，因為包含了是否要動用警察權，還有院長中立以後，是不是要排除黨團協商等等。
其實在台灣目前的憲政架構下，立法院院長真的很難做到中立；比方總統在遇到院際之間的糾紛時，要協調五院，此時立院院長要如何中立？在台灣，有很多事在執行方面，都不是那麼容易。
警察權動用與否，牽涉到國會的紀律問題，目前其他各國的作法不一，像美國的國會議長是可以動用警察權的，但其他國家則不多見，往往透過國會自律；當然這必須議長本身很有權威性，可以要求大家安靜、維持秩序，若不遵從，紀律委員會可以對違反紀律的國會議員，行使停止職務的權力。
打架立委反受青睞 台灣選民素質待提升
但在台灣，紀律委員會的功效不彰，而且整個國會的紀律似乎也並不良好。當然另一方面，台灣民眾也不是那麼在乎，很多紀律不好、在國會打架的人，反而會挾著人氣當選，這也會讓一些立委覺得有恃無恐。
所以，光是強化立法院院長的警察權，對於整個國會紀律的提升，未必會有正面幫助，或者反而會因此激化更多衝突。
以台灣目前的政治文化而言，我不認為擁有警察權是萬靈丹，其實立法院院長要不要有警察權，大家各有想法，見仁見智，因為其他國家的行使狀況也不是完全一致，每個國家都有自己的政治文化。
若只是以台灣目前的狀況考量，就算是立法院院長擁有警察權，也不見得能解決立院亂象；像王金平主持議事，從來都不願使用，但即使他動用警察權，就真的能透過警察，制止那些在野黨立委在立法院的激情演出嗎？恐怕很難。
同樣地，蘇嘉全也一樣，不太可能因為行使警察權，就能要求在野黨維持立院秩序，反而可能會更加激化朝野之間的對立。所以，我也不認為警察權的動用與否，是目前民眾希望看到立法院議事效率提升、或是減少朝野內鬥的重要因素。
當然，如果等到整體政治文化或是風氣有所改變時，這些問題或許自然迎刃而解。
問：台灣走向「半總統制」的憲政體制，國會的聽證權與調查權未能落實，總統實權過大卻不用負責，怎麼辦？
答：我個人認為，目前台灣在憲政體制上，已愈來愈朝向偏於總統制的「半總統制」發展，儘管台灣很多作法都取法美國。但美國的總統制，除了強調總統行政權的集中之外，其實還包含了最重要的三權分立和制衡，這是美國總統制的真正核心，而不是只重視總統權力的擴大。
在三權分立和制衡的條件下，可以看出，一方面我們希望總統的行政權要明確，另一方面，美國國會因為擁有非常完整的聽證權和調查權，所以才能有效地制衡總統，否則總統就會變得愈來愈獨裁。
所以，台灣如果愈來愈走向偏總統制的半總統制，我們也希望國會能擁有更完整的應有權限，包含聽證權及調查權的落實，否則就像一隻沒有牙的老虎。
不過實質上，我們的國會並非完全沒有調查權，之前大法官已透過兩次釋憲，給予立法院相當的權限，立法院已從原本的文件調閱權，到現在的調查權，都擁有了，只是它並沒有進一步地加以發揮。所以，立法院本身應該要尋求自身權益的落實。
