2016-07-21 0

巴拿馬固然是我國的邦交國，但在運河擴建竣工典禮上，刻意邀請兩岸領導人與會，企圖兩面討好，兼拉抬自身國際地位的意向明顯；未來巴拿馬對台政策，是否在我新政府就任後立即轉向，端視兩岸最高領導人的政治智慧決定。

文／鄧鎮銘
專訪／楊建平　前駐巴拿馬外交官
國立政治大學東亞研究所博士
私立致理科技大學拉丁美洲經貿研究中心研究員

作為國際主要航道之一的巴拿馬運河擴建工程，將在2016年6月26日舉行竣工通航儀式。與台灣有邦交的巴拿馬當局，已向70個國家元首及政府領導人發出正式邀請，其中包括海峽兩岸領導人蔡英文與習近平。

巴拿馬與我邦交已超過一世紀，兩國邦誼素篤，近年中國經濟攻勢凌厲，台巴外交瀕危，蔡總統為求穩固邦交，已決定6月25日出訪「雙巴」：巴拿馬及巴拉圭，以中華民國元首身份出席運河通航儀式，去回程皆過境美國；但習近平是否出席？巴國態度則趨保守。因為以現勢而言，中國大陸不可能放棄「一中原則」，同意兩岸領導人在國際場合同時出現，尤其是在台灣邦交國境內。

我國前駐巴拿馬外交官楊建平博士指出，巴拿馬因地理位置優越，位於西半球南北空運及東西海運交通樞紐，經常被選定為國際性會議及商業會展場所。然而，雖然巴拿馬政府刻意提升「運河擴建竣工通航典禮」層級，廣邀世界各國及國際組織領導人出席，但終究此一典禮的重要性，無法與國際間重要高峰會議相提並論。

尤其已躍升世界第二大經濟體的中國，領導人自然更不可能輕易與會，甚至中共派遣高層黨政首長出席的可能性都很微弱。唯一可能的變數是，6月26日前，巴拿馬與我國斷交；若此事成真，那將堪稱是兩岸外交烽火戰的驚天一轟。

台巴外交出現中巴台美四方角力態勢

巴拿馬近十餘年來，歷任政府均有主觀意願想要與中國大陸建交，但對中國大陸而言，「兩岸關係穩定」的利益，絕對遠大於「中巴建交」利益。若近期「台巴斷交」，兩岸關係將嚴重倒退，可預見的「台獨」聲浪勢將滾滾而上，此亦非中國大陸所樂見。

尤其在美國後院上演外交烽火，美國會覺得猶如芒刺在背，巴拿馬運河的經濟利益，絕對是美方戰略考量的重點。因此台巴的外交關係，出現了中、巴、台、美四方角力的態勢。

巴拿馬固然是我國的邦交國，但也明顯在藉此次的運河擴建竣工典禮兩面討好；未來巴拿馬對台政策，是否在我新政府就任後立即轉向，端視兩岸最高領導人的政治智慧決定。

防中共杯葛　巴拿馬已擬妥對策

倒是巴國對97年的「運河環球會議」，巴拿馬同邀兩岸領導人出席，結果演出驚濤駭浪的李登輝總統「太平之旅」事件（註），應該記憶猶新；考量北京此次會否在關鍵敏感時刻，再次杯葛中華民國總統的往訪，巴國應該已做好了準備。

（註）1997年，由於巴拿馬巴雅達雷斯總統拒絕收回對我國總統李登輝的邀請，巴拿馬運河環球會議遭到北京強力杯葛；聯合國在中國大陸要求下，於1997年8月21日宣布，聯合國及其所屬機構不正式出席巴拿馬運河環球會議，時任國家安全局長殷宗文以李總統特使身分，穿梭於台灣與巴拿馬間協調聯繫。促使1997年李登輝總統伉儷率106人展開元首外交出擊的「太平之旅」。

楊建平博士表示，其實對巴拿馬而言，中國大陸雖非邦交國，卻是巴拿馬運河的第二大用戶國（僅次於美國）；巴拿馬是中國在拉美第八大貿易夥伴，及第四大出口目的地，巴國藉此次的通航典禮，一方面提升自身的國際地位，一方面拉抬與中國的關係，目的明顯。

巴拿馬因運河通行、船舶國籍登記及科隆（Colon）自由區轉口貿易的作業，而與中國大陸經貿實質關係密切；像巴拿馬運河兩端港口，就是委由中資企業「和記黃埔集團」經營。而中國最大、全球船隊綜合運力排名世界第一的航運企業「中國遠洋海運集團（中遠運輸COSCO）」前總裁魏家福，早在十餘年前即已取代長榮集團前總裁張榮發，出任巴拿馬運河局顧問委員會委員。

6月26日舉行的巴拿馬運河擴建啟用儀式，首先通過的船舶，也將由中遠集團旗下一艘9400標準貨櫃輪安德洛尼卡斯（Andronikos）號取得資格。預定自運河加勒比岸新建的清水船閘（Agua Clara）開始通航，隨後由可可里（Cocoli）船閘進入太平洋，完成歷史首航。

若此時中國刻意杯葛蔡英文的出席，取消安德洛尼卡斯號的首航，巴拿馬也備妥了替代方案，運河管理局將委由挪威華輪──威爾姆森威海運的薩拉塔（Thalatta）號貨輪取代。

兩岸此次在巴國的外交交鋒，無疑是新政府與拉美邦交諸國往來的重要指標，未來將如何發展？大家都在觀察。

拉美邦交國對中國經濟崛起產生憧憬

隨著中國大陸在世界經濟體的地位提升，中國已成了僅次於美國的拉丁美洲第二大貿易夥伴，而隨著中拉貿易快速成長，中國大陸已躍升為拉美地區主要投資來源國，經貿地位對拉美各國來說日益重要。這促使我拉美邦交諸國，紛紛對中國大陸發展關係產生憧憬。

一艘隸屬中國北京的貨輪在巴拿馬運河進行貨櫃作業，中國已成了僅次於美國的拉丁美洲第二大貿易夥伴。（圖片來源：英文版維基百科）

雖然自中美洲地區哥斯大黎加於2007年與中國大陸建交後，兩岸因「外交休兵」默契，並未再有國家發生外交轉向；但我拉美邦交國，每逢當地總統大選、政權更替之際，新政府將與中國大陸建交的傳聞不斷。特別是我國因政黨輪替、新政府就任後，兩岸關係可能發生變化，進而影響我與拉美國家邦誼的臆測，更不時出現。

楊建平博士說，拉美諸邦交小國長期以來，都在海峽兩岸間，利用兩岸外交衝突牟取利益，但將國家或個人利益最大化，巴拿馬絕對是箇中翹楚。

全球百分之五的海上運輸，必須經由巴拿馬運河，巴國更是運用其重要戰略地位及經貿利益，在國際間頻頻拉抬身價；尤其在兩岸之間遊走著墨，成為兩岸外交博弈的關鍵國家，進而從中獲得政經利益。例如李登輝時期鬧上國際的「太平之旅」，巴拿馬就利用兩岸間的外交衝突，從而獲得台灣1.5億美元的不公開援助，就是例證。

巴拿馬人口僅約400萬，若沒有「巴拿馬運河」此一世界7大工程奇蹟，巴拿馬將一如其他拉丁美洲小國，在國際社會中無足輕重。運河除帶給巴拿馬可觀經濟利益外，巴拿馬更善於運用運河拉升國際地位，外交手段靈活。

過去20年，在兩岸衝突最激烈的時刻，巴拿馬與我國關係發展極為密切：1995年9月，巴雅達雷斯總統訪華；1996年11月，巴拿馬外交部長阿里亞斯（Ricardo Alberto Arias）及巴拿馬運河環球會議主席曼弗雷多（Fernando Manfredo, Jr.）分別來台訪問，充分展現兩國友好邦誼。

中國對我拉美邦交國拉攏利誘　著力甚深

中國大陸這20年來，在拉丁美洲地區對我邦交國的拉攏著力甚深，甚至在馬英九總統倡言「外交休兵」之際，中國刻意鬆動我邦交國的動作實有增無減。

例如2012年，中國在拉美地區成立「中拉合作論壇」，在此一合作體系下，中國可與我拉美地區12個邦交國展開正式互動，層級已等同邦交國地位。

像中國在巴拿馬、多明尼加及海地3個非邦交國，設有具簽證功能、享有外交特權的「貿易發展辦事處」。以巴拿馬為例，中國大陸駐巴拿馬代表所乘坐的轎車，即掛有「外交車牌」，中國的駐地代表可活躍出席美、英、法等在駐巴拿馬大使館舉辦的國慶酒會外交活動，而我國駐巴拿馬大使卻無法參加。

中國大陸對巴拿馬運河的挹注，更是不遺餘力，巴拿馬運河管理局主管基哈諾（Jorge Luis Quijano）就透露指出，中國國營企業「中國港灣工程責任有限公司」（CHEC,China Harbour Engineering Company）對於運河第4套船閘工程，就提供了170億美元的工程融資。

巴拿馬市現代化高樓林立。（圖片來源：巴拿馬中國貿易發展辦事處網站）

巴拿馬與中國大陸的雙邊貿易，這十餘年來實質成長快速，出口中國大陸排名由2000年的第31位，成長至2013年的第3位；自中國大陸進口排名亦由2000年的第25位，成長至2013年的第4位。此外，除原有中國銀行巴拿馬分行及中遠集團外，華為、中興通訊、中國港灣、中國建築、中水電、三一重工等近20家大型中資機構，對巴拿馬均有重大投資及設立據點。

以華為公司為例，其巴拿馬分公司與我駐巴拿馬大使館在同一高級辦公大樓，該公司在巴拿馬設立全球第6個「調撥中心」，開展倉儲、生産和裝配15類産品，向35個國家進行出口業務；而在該中心舉行的啟用儀式上，巴拿馬現任總統瓦雷拉（Juan Carlos Varela）就親自出席；可見巴拿馬對中國企業重視的程度。

中國強勢經貿介入　台巴關係岌岌可危

而巴拿馬重要的基礎市政建設「希望之城」（Ciudad de Esperanza）綜合開發案，去（2015）年也由中國建築「中建美國巴拿馬公司」得標，標金高達1.37億美元，是中國建築在巴拿馬承接的第一個項目，也是中國建築成功進入巴拿馬的重要指標。

巴拿馬與中國大陸經貿關係日益密切，已是眾所皆知，台資企業僅長榮集團旗下立青海運與Manzanillo貨櫃碼頭，在當地屬著名大企業，其他外資幾乎全都被中國企業占據。

2004年1月1日生效的我與巴拿馬自由貿易協定，台巴雙邊貿易額從生效前的1.28億美元，增加至2011年的2.4億美元，我政府宣稱「成長達88％」；但雙邊貿易額實際成長僅略高於1億美元，相較中國大陸與巴拿馬超過100億美元的雙邊貿易額，差距何止千里。若兩岸外交爭戰重啟，台巴外交岌岌可危的態勢至為明顯。

台巴關係自2004年馬丁．杜里荷（Martin Torrijos）出任總統起，斷交傳聞就紛擾不斷。現任總統瓦雷拉與前總統馬丁內利（Ricardo Martinelli）分屬不同政黨，2009年大選，兩黨結盟組聯合政府，瓦雷拉擔任副總統兼外交部長；後因與馬丁內利總統反目，於2011年8月遭免除兼任外交部長職務。

瓦雷拉原與我國關係友好，與我大使夫婦私誼甚篤（我駐巴大使宿舍與瓦雷拉住宅位於同一棟大樓），但在瓦氏與總統失和而免兼外長後，繼任的我駐巴拿馬大使即刻意與其疏遠；殊不知風水輪流轉，瓦雷拉於2014年大選勝出、膺任總統後，我駐巴拿馬大使館立場轉趨尷尬。外交押錯了邊，這是使館人員的一個失誤。

拉美其他邦交國　與我關係尚稱良好

2010年，楊建平博士（中）因駐巴拿馬外交官期間為台巴兩國邦誼貢獻卓著，接受巴拿馬政府贈勳。（圖片提供／楊建平）

中美洲與我友好的邦交國除巴拿馬外，尚有11國，其中較值得一提的是「中美洲北三角聯盟（瓜地馬拉、薩爾瓦多、宏都拉斯）繁榮計畫」，美國國會對此計畫通過7億5,000萬美元預算，目的在促進三國的經濟發展，創造當地就業機會，以降低三國國民非法移民美國的壓力。此一態勢，顯示這些國家將與美國維持良好密切關係。

楊建平博士指出，馬前總統曾於今年3月14日訪問瓜地馬拉，瓜地馬拉甫就職的新政府，願意接待我即將卸任的元首往訪，且訪期接近瓜國極為重要的復活節假期，似可解讀為瓜國與我國外交關係，短期內將不致生變。

美國仍是拉美經濟重要支柱

從經濟利益角度觀察，中美洲國家與中國大陸貿易呈現大幅逆差，且輕工業產品輸美與中國大陸產品處於競爭狀態。薩、瓜、宏三國政府雖曾公開表示將在中國大陸設貿易辦事處，以增進雙邊經貿甚至外交關係，但事實上，三國可在中國大陸市場競爭的產品有限，加以中國大陸不願在我「大使館」層級下的邦交國，設置層級較低的「貿易發展辦事處」，以避免駐在國的「一台一中」印象。

綜觀以上因素，中美洲邦交國似乎尚看不出與我即將斷交的危機出現，且中美洲與美國地理位置相近，對美國地緣戰略地位重要。中美洲國家出口以美國為主要市場，經濟對美國依賴極大。而拉美國家移民美國人口眾多，僑匯成為這些國家重要外匯收入，美國因而對中美洲國家形成較大影響力。

例如人口600萬的薩爾瓦多，在美國僑民即高達300萬，每年來自美國的僑匯，與薩爾瓦多國家年度總預算相當，僑匯成為薩國重要經濟支柱。

總的來說，中美洲地區我邦交國幅員較小、天然資源缺乏、且國力較弱，國內消費市場規模不大，亦無重要產品可輸出中國；整體而言，對中國大陸經貿利益誘因有限。

雖然中美洲由於「台灣因素」而受中國大陸重視，但「一個中國」原則，仍舊是中國大陸在拉丁美洲的核心利益；台灣在新政府任內，中美洲邦交國與中國大陸關係的未來將會如何發展？兩岸關係恐還是最終決定因素。