國人道德差　政府沒擔當　國土保育難解

 【國土問題-3】
公務體系顢頇，山區經濟缺乏良善政策規劃。

山區居住者該用什麼樣的經濟模式維持生活？舉日本為例，有些地區是一個家族擁有一座山頭，他們維持林相、採松茸販售維生，不需要太多的開墾和人為干預；台灣原住民也有這樣的智慧，物種如何選擇、留育，何處有可長期採摘野菜的地方…。但這個社會有沒有容納此類型生活方式和智慧的空間？對於山區經濟和生活有沒有新的想像？各類問題如何解，必須用與過去完全不同的思路，這是對公務體系具挑戰的地方。

從作物的可替代性來看，台灣的蘋果多依賴進口，山地栽種已減少，但其他如甜柿卻有所成長；高麗菜因深受國人喜愛，市場需求大，且是「反季節作物」——夏天的高麗菜多來自山區，短期內難以取代；竹薑因味道特殊，鄰近東南亞地區也無從進口，恐怕只能期待農業改良技術，讓耕地利用的情形能夠相對改善。

而產業的替代性又如何？農民採林糧間作，或選擇適當的作物發展林下經濟，皆可緩解因退耕短期內收入短少的情形；過去林下種植山葵不恰當的原因在於，山葵會妨礙樹苗生長，阻礙森林的更新，近年中南部推廣的檳榔樹下種咖啡、可可，成效不錯，亦有水土保持功能，不過經濟價值的提升，仍有賴加工技術的進步。

山林組專員吳其融表示，現階段政府可引導使用者做符合地目的使用或降限使用，比如花蓮農業改良場推行高麗菜轉植花卉，雖然花卉在水土保持上的功能依然不佳，但相對於不容許雜草的高麗菜，有一些「還草」的空間；另一方面，農改場的進場可以改變被菜販控制的經濟結構，在過程中有一些機會和空間可介入。

潘正正說：「只要有收益能匹敵的作物和產業，沒有人會刻意去種破壞環境的作物。」林嘉男舉例，一位山上的農夫一生可能歷經多次身分轉換，成為伐木工人、香菇工人，再變成導覽解說員，這代表的是背後產業的更替；需要解決的從來不是身分的替換，而是農夫本有的農業生產的技能，和伴隨的經濟能力該怎麼辦？

有些產業需要退場，有些需要轉型，如何透過引導和政策指引，讓不同的產業都能朝好的方向發展，讓人民有多樣的選擇，並順利銜接和取代，而不是直接把一票人訓練成另一個樣子，或者直接限縮成某種產業模式。

 【國土問題4】
不肖集團箝制，政府人力不足，山老鼠盜木、濫伐嚴重。

除了山坡地濫墾、超限利用以外，山老鼠盜木、濫伐的消息也時有所聞，然而台灣的林業卻若有似無，不受重視。對此，潘正正提到國內缺乏合法木材認證的制度性問題；林嘉男則點出，不論是山老鼠、濫墾問題或假造林、真砍樹，問題都有相似之處，一是欠缺行政管制的人，二是沒有體制工具可使用，三是有漏洞可鑽。

在現行的人力編制下，一位巡山員的負責區域是數千公頃，不可能去「逮」這些犯人，只能舉報。但後台愈硬、愈「大咖」的，愈不會被舉報，被抓的都是最沒有後台或被討厭的人，他們是在現實趨迫之下，站上第一線的替死鬼。同樣被抓，有人安全下樁，有人受罰，難道是工具的錯嗎？除了違法事實之外，是不是能看到背後運作的政治經濟壓力並試圖拆解？加強管制卻放著漏洞不處理，可能只是加劇有權勢者與一般民眾的差距。

共管模式促自立　擺脫大型集團箝制

解決人力問題，讓社區或在地人有進場模式，才是根本之道；林務局推行的社區保育、社區林業，水保局的農村再生計畫，便是這樣的道理。賦予當地民眾工具、能力及經營管理的權限，給予權責和具功能性的位置，在共同管理的合作模式或託管契約下，政府機關無須花費額外的人力、預算或行政管考，畢竟政府本身也很難做得周全，不如與在地人共管；而當地民眾被賦予權責，自負盈虧時，必須關心資源的消長和持續性，就會設法朝向永續利用，不會進行短視近利的操作；小尺度、小規模的經濟自主和永續利用，這就是「里山」（註2）的精神。

註2：里山（Satoyama）是指住家、村落、耕地、池塘、溪流與山丘等混和地景，因人類生活與自然長時間交互作用所形成。在2010年，聯國生物多樣性公約締約國第10次大會（COP10）時，即通過「里山倡議」。

以座落於玉山西側的布農族望鄉部落為例，透過成立合作社，調控栽種作物和栽種區位，因為眾人聯合，能進行整體規劃利用，並隨之發展相關社區照護、日間托育等社會服務，累積收入之後，已經將部分土地購回，打破受制於人的窘境。

南投縣廬山溫泉區地滑嚴重，2008年遭辛樂克颱風重創，政府卻依然不改大開發、大建設的思維，欲另起爐灶。（圖片來源：仁愛高級農業職業學校）

至於如何補漏？這就要從行政官僚系統的文化改變做起。以現況而言，中央部會的漏洞相對小，縣市政府的漏洞卻很大。比方廬山溫泉2008年遭辛樂克颱風重創後，引起民眾的安全疑慮，但南投縣縣長依然抱持大開發、大建設的思維，希望另覓他地重起爐灶，再創廬山溫泉榮景。

當南投市政府擺明站在開放山林的立場，失去監督制衡的能力，民間團體和中央部會必須嚴守把關。值得一提的是，就算是在地居民，也可能在政治管道和政策參與上被刻意排斥、被控制或制約，而無法產生或表達不同意見，在體制內苟延殘喘，除了傾聽在地的聲音，這些聲音如何產生也應一併關心。

解決山坡地利用錯縱複雜的問題，要用更寬廣的格局來看待，從中央訂定方向去推行。這不是表示中央可以把責任推給少數農民，也不是要求大刀闊斧地掃蕩、強制下山，而是政府應負責創造更多的選項，讓順應政策、扮演特定功能角色的人民能夠順利轉往下個階段；而當居民被賦予權責，走出養得起自己和山林的經濟模式，這些小農、農戶將不再受大型集團的控制，力量將會翻轉，就是進場處理這些問題的時機，相關部門如退輔會，也才會產生一些質變。

 【國土問題5】
選舉制度、地方角力形成改革阻力，國土計畫法發揮恐有限。

2015年12月，民間引頸期盼20多年的《國土計畫法》終於通過，在2016年5月1號正式施行，但待其子法訂定全面實施，還要再等5年。未來，基於保育及管理需要，將依土地特性，把國土劃分為國土保育、海洋資源、農業發展及城鄉發展等4大功能分區，土地不能跨區使用，藉此框架確保各區土地不被濫用。

過去區域計畫採現況編定、缺乏決策影響力以及實務上選擇性不執行，加上散落在其他法規中的後門，層層疊加，累積成今日國土使用的亂象。如今國土計畫法中明訂，若部門計畫與國土計畫有所競合，由行政院級的「國土計畫審議會」協調決定，其他如公民參與機制、承認受害者與公益團體進行公民訴訟的訴權、設置國土永續發展基金、原住民土地往「共管機制」發展等，都顯示出國土計畫法的企圖心。

但也有令人憂慮之處，如過渡條款缺乏落日，是否會導致如當年現況編定、就地合法的情況？而與現行重大建設相仿的後門條款，是否能在日後子法中，對「國防、重大之公共設施或公用事業計畫」進行實質規範？仍有待觀察和監督。尤其政府為提高其可操作性，並減少新舊制銜接的陣痛，其體系架構絕大比例應仍會承繼《區域計畫法》，而如何在其中注入制度彈性，讓公民有參與空間，跨部會協商的機制如何建立？將是關注的重點和國土計畫法提供的機會。

地方審議考驗社會力　公民參與須更成熟

「單純用國家管制力就促成改變是不可能的！國家資源和政治現實都沒辦法做到」，潘正正表示，因為選舉制度，地方勢力不會允許大刀闊斧的改革，在地的審議必會讓地方勢力和各利益團體的角力更加白熱化，也是對各縣市社會力的一大考驗，但也因此才有可能促成新一波公民力量的集結與提升，深化民主。

除了關心國土計畫子法的進度，近期的行政院組織改造也是角力場。過去退輔會的組織結構不受監督，眾多事業部門實質掌握台灣經濟的命脈，並有示範作用。然其主管機關特殊，非民間團體主要監督的場域，未來事業部門將如何歸屬，森林事業部門、農業事業部門是否移交環資部和農業部，勢必將經歷一番討價還價，若不把握此機會，這個漏洞將會一直存在，且難以撼動。

山坡地上的問題，集平地問題之大成，濫墾、濫伐、濫建農舍寺廟等問題層出不窮；除了遵循國土計畫法的指導原則，還需基礎資訊的全盤調查，並修訂散落在各法規中的後門條款，以及人民對環境保育的自發自覺；至少，不要再毫無意識地消費可能危害環境的農產品，讓市場力量影響生產端，謹記購物所付出的不僅是金錢，背後還有昂貴的環境成本和生命代價。