歐盟「區域協防」被新冠疫情破局

新冠病毒肺炎（COVID-19）在歐洲的擴散仍未止歇，除了造成超過百萬以上的歐洲民眾確診，各國為防控疫情而被迫採取的封城、停工、鎖國等措施，已令歐盟國家許多中小企業瀕臨破產。

文／陳羿緻
攝影／顏志倫

全球新冠疫情仍持續擴大，對歐美衝擊尤劇，但最早在中國爆發之初，誰都沒料到，後續的發展會對歐洲造成如此嚴重的打擊。在全球數百萬例的確診人數中，歐洲就占了半數以上；全球最多確診及死亡人數的前5名國家，歐洲占了4名。

繼義大利全面鎖國後，歐洲各國也相繼宣布進入緊急狀態，歐盟並於3月18日宣布封鎖邊境30天。不過，從病毒擴散的時效性來看，歐盟公布的防疫時間點相對已晚；反觀台灣，從農曆春節開始，就對疫情的發展密切關注，甚至學校也延後開學。

但當時歐洲尚無危機意識，日常生活節奏不變，許多活動照常舉辦，對疫情反應掉以輕心，等到歐洲各國中央政府與歐盟做出抗疫反應，疫情在歐洲的發展已然失控。防疫物資短缺造成歐洲國家外交衝突、醫療體系崩潰，封城、鎖國也讓歐洲可能再度面臨艱困的經濟風暴。

只有重症病人才戴口罩　錯失防疫先機

為何歐洲對新冠疫情初期的反應會如此輕忽？淡江大學歐洲研究所所長卓忠宏教授表示，疫情尚未在全球大規模爆發前，歐洲將新冠疫情視為「較嚴重的流行感冒」，因此所謂的防疫超前部署（要求民眾戴口罩或其他相關防疫措施），與歐洲既有的民情習俗觀念有所衝突。

在歐美地區，口罩通常只用於醫療體系，人們在日常生活中並沒有佩戴的習慣，一般民眾即使感冒也不會戴口罩，只有重症病人才戴。加上他們向來重視民主、法治、人權觀念，對亞洲國家採取強硬的封城圍堵抗疫方式無法接受，不像中國、新加坡、台灣及南韓，只要中央政府下令封城或鎖國，多數民眾都會配合，但歐洲卻行不通。

此外，歐洲的公共衛生權屬於地方，以義大利、西班牙為例，兩國都是聯邦體制，剛開始只由疫情較重的城市自行宣布封城，中央政府第一時間並未公布全國性防疫政策，但即使市長宣布封城，仍附加許多彈性條款，包括允許外出溜狗、運動、購買民生必需品等；由於民眾對新冠疫情的嚴重性及擴散速度有所誤判，終於造成疫情傳播一發不可收拾。

對於報章媒體稱歐洲是施行「佛系防疫」，卓忠宏認為，並非歐洲各國政府刻意如此，而是歐洲在民主養成過程中，對於民主、自由的概念，原本就與東方國家不同。就他過去旅居歐洲的經驗，即使疫情嚴重，除非民眾願意自動自發戴口罩，否則就算當地政府呼籲「未戴口罩不能到公共場所」，成效也很有限，更何況疫情擴散速度太快，歐洲地區的口罩存量根本不足。

比較特殊的是，這次歐洲主要經濟大國如義大利、西班牙、法國、德國、荷蘭、奧地利、英國等，都受到疫情重擊，但德國雖確診人數很多，死亡率卻相對非常低；近期有些台灣民眾覺得，台灣的防疫措施足以提供歐洲參考，但卓忠宏認為，由於風俗民情不同，其實非常困難，他建議歐洲各國應該要學習德國，深入了解並探討為何德國確診程度同樣嚴重，死亡率卻特別低。

資源不足　歐盟區域協防受到嚴峻挑戰

卓忠宏也談到，由於歐洲缺乏抵抗流行病的經驗，比如西班牙大流感已是百年前（1918年）的歷史，先前的SARS、MERS病毒在歐洲也未造成太大影響，因此歐洲不僅非民生用品的口罩庫存不足，連醫療用的防護衣、呼吸器、負壓病房也極度缺乏。歐洲醫療體系的技術雖然先進，但由於底層公共衛生的防護物資都仰賴進口，特別是製造口罩的原料及機器，主要都來自中國，但疫情爆發初期，中國自顧不暇，醫療防護物資呈現斷貨，引發全球搶購，許多歐洲國家的醫療體系甚至因此崩潰。

原本應該是人來人往的義大利米蘭商圈，因為新冠疫情而封城， 街頭一片冷清、商業活動停擺，造成歐洲經濟重創。

由於歐盟並非一個聯邦體制國，其權限來自各會員國授權，因此直至3月17日，歐盟與各會員國領袖透過視訊會議，才確定4大優先防疫事項，包括遏止病毒傳播、加強生產採購防護設備與資源調度、促進相關防疫研究與解決經濟問題等抗疫政策，但當時疫情已經擴大。

雖然列出的要項包含資源調度，但現實狀況是，歐洲各國防疫物資都大幅欠缺，無法互相提供支援；卓忠宏認為，歐洲過去的運作模式，很重要的是「區域協防」概念，由歐盟各會員國互補有餘，比如先前歐洲發生債務危機，德國及北歐等經濟狀況較好的國家，就曾援助葡萄牙、西班牙、義大利、希臘等國。

然而此次新冠疫情，德、法、英等歐洲大國相繼淪陷，歐盟的貨物流通和調節機制失靈，造成歐洲區域協防模式破功；這迫使歐盟後續必須重新思考，當遇到突發性的重大災難，各國都自身難保時，歐盟機制應如何應對及運作。

另一方面，令人振奮的好消息是，歐盟執委會已籌集1億4000萬歐元資金，預計用於疫苗研發、診斷和治療等相關研究，他們已著手籌組一個跨國小組，集結多位流行病學家和病毒學家，加速疫苗研發，歐洲國家如德國、瑞士，在生醫科技領域的研究都很強，法國、荷蘭也不弱。

當前全球都在關注，究竟是美國、中國、歐洲，還是台灣先成功研發出疫苗；歐洲幾個國家的領導人都一致認同，只要疫苗研發成功，大家對新冠病毒的恐慌就會消失，全球就能慢慢恢復正常；他們認為，疫苗出現就是疫情結束的時候。

歐盟分裂　西方國家影響力下滑

除了確診人數與死亡率，世人對新冠疫情的憂慮，更在於它對各國經濟造成的重擊。歐盟表示，將動用所有可能的方式，以確保歐洲經濟能度過這場風暴，歐洲各國也相繼推出經濟紓困措施。

西班牙就破天荒提出了2000億歐元的紓困方案；法國3000億歐元、義大利3000多億歐元，德國則提出5500億歐元救市方案，是二戰以來規模最大的經濟刺激方案。卓忠宏分析，歐洲各國提出的紓困資金，大多已占其國家GDP的15～20％，由此可知，歐洲國家對新冠疫情造成的經濟衝擊有多重視。

受創嚴重的西班牙和義大利等國還提議，希望歐盟發行「新冠債券」，以便從金融市場籌措資金，但受到德國、法國、荷蘭和奧地利等國堅決反對，因而未在第一時間獲得歐盟同意；歐盟表示，除非借貸國家能訂定明確的還款計畫，並經過歐盟執委會及歐洲央行批准，否則難以實行。對此，義西等國對德荷強烈不滿，義大利內部反歐盟的聲音尤為高漲；若這股反歐盟聲浪無法平息，恐將導致歐盟分裂。

對此次歐洲疫情造成的後續影響，卓忠宏認為還有幾個部分值得關注；中國封城以及建構方艙醫院的防疫模式，歐洲國家一開始並不認同，批評這是獨裁國家的做法，但目前歐洲施行的防疫措施，包括封城、鎖國，及醫療體系崩潰後，大量將會展中心、溜冰場等改為野戰醫院，基本上都是套用中國方艙醫院的模式。

過去全球談到國家治理，包括民主、自由、國際自由貿易體系，都是以西方觀念為主導，但經過此次疫情，至少在公共衛生方面，或許將來在探討與疾病相關等防疫措施時，東方國家的經驗可以慢慢被西方接受，而不再是全盤西化。

依過去經驗來看，自疫情爆發到疫苗上市，大約需1年時間，但現在歐美因防疫鎖國才1個多月，就已對其經濟產生重大影響；反觀亞洲國家，目前受到疫情影響相對較淺，至少還能穩住內需市場，並恢復部分經濟產值。

因此卓忠宏認為，新冠疫情極可能成為改變世界結構趨勢的轉捩點，西方影響力將逐步下滑，而東方經驗漸漸被西方重視並接受。