文／謝璦竹
本（11）月將舉行地方縣市長與議員選舉，而近期地震頻發，雖然幸無傷亡，都市更新與危老重建議題再度上升為許多候選人的政策前沿。
然而，不管是都市更新，還是門檻較低的危老重建，推動速度一直上不來，近年更因為營建成本暴漲，開工明顯減速。對於如何加快都更及危老重建，專家認為政府必須拿出魄力，不要打假球。
尤其雙北老宅數量龐大，隱患極深，自921大地震以來，重建呼聲就沒斷過。我國都更法制化迄今已近60年，1964年〈都市計畫法〉增加「舊市區之改造與新市區之建設」專章，復於1973年修法改為「舊市區之更新」專章，然而檢視成效卻進展遲緩。
據政治大學不動產研究中心賴宗裕教授指出，1960年代至80年代期間，都市更新由政府完全主導，但至80年代後期，政治經濟的民主自由逐漸深化，加上公務體系人力不足等因素，推動力道難以為繼，成效不彰，政府由主導者退轉為審查者。
至1993年，台北市政府修訂〈台北市都市更新實施辦法〉，加入以容積獎勵方式，吸引民間團體推動都市更新，正式揭開了「民辦都更」的序幕。隨後在1998年11月發布實施的〈都市更新條例〉，承襲台北市的實施規範，提供容積獎勵鼓勵民間推動都市更新事業，並引入權利變換及都市更新會等制度。
然而，在民辦不如預期的情況下，「公辦都更」近年又重新成為希望所寄。雙北市政府與中央先後成立行政法人住宅與都更中心，專責都市更新。
儘管都市更新是國家重大政策，但土地是私人的，重建的是私人房產，整合面臨重重困難，導致各地縣市政府多半重重劃、輕都更。但重劃市地並不能解決這些老舊危宅的風險，專家呼籲，政府應實施全面普查，並拿出魄力來加速都更。
營建成本暴漲 危老停擺
除了原本面臨的整合困難，近年通貨膨脹飆漲，更讓都更與危老重建市場幾乎停擺。瑞普萊坊市場研究部總監黃舒衛說：「短期兩三年內，因為營建成本上漲太多，而房價趕不上成本漲速，建商對危老改建的動力不高，甚至有建商直接讓建照逾期撤銷。」
營建成本上漲對都更危老的建商來說，有所謂「三倍數效應」，也就是許多上百億元規模的大型指標都更案，多半以建商1/3、地主分回2/3作為分配比例。以造價每坪漲10萬元為例，建商每坪負擔就增加30萬元。因為建商除了要負擔自己的部分，連同地主造價成本上揚的部分也要一併吸收。量體愈大，「三倍數效應」對建商所造成的衝擊就愈大。
都市更新的好處不只可以保障人民的生命與財產，更可以增加新屋供給，促進城市發展。台北市作為首都，從大同區到大安區，處處都有都更的需求。台北市副市長、無黨籍市長候選人黃珊珊曾提出，由市府主動協助溝通不同意戶，以及規劃中繼住宅協助安置等政策；民進黨市長候選人陳時中也喊出，上任後就要立即啟動信維大樓都更專案。
國民黨市長候選人蔣萬安則提出「早進場、增彈性、擴量能」等3大加速公辦都更政策。早進場是降低目前9成有參與意願、市府才進場的門檻；擴量能是以市政預算補充公辦都更人力；增彈性是針對有公安疑慮及過去有特殊歷史背景的整宅，例如信維大樓，透過專案方式檢討基準容積率。
不過，對於各市長候選人的相關政策，專家不敢太樂觀。黃舒衛說，「公辦都更還是一樣要招商，但對建商來說，如果誘因不足、無利可圖，就不會投入市場。」誘因不足是否可以透過增加獎勵來增加誘因呢？黃舒衛指出，目前都更的獎勵林林總總，但未必都能通過審議，因此增加獎勵措施不一定能提高建商意願。至於危老改建，雖是採協議合建，沒有分配的問題，不需冗長的審議，但要經過所有權人100％的同意，是另一個門檻。
台北市公辦都更斯文里三期「斯文首善」今（2022）年交屋，市府分回119戶作為社會住宅出租。下圖為社宅布置示意圖。（圖片來源：斯文里三期公辦都市更新臉書）
海砂屋輻射屋至今拆不了
更令人憂慮的是，許多建物明明已經被認定為海砂屋或有輻射鋼筋，但仍然無法改建，這又是為什麼呢？黃舒衛說：「最大的問題是錢從哪裡來？即使只是外牆磁磚脫落要補強，都不一定能讓所有人同意出錢。」台北市危老重建推動師公會理事長莊英麟也表示，一旦被認定為海砂屋，若不能很快完成整合，甚至連銀行貸款都會變得困難。
以1992年爆發的輻射屋事件為例，截至今（2002）年10月，全台列管的輻射屋有1669戶，但拆（清）除件數只有129戶，處置比率不到10％。這是因為當時原能會僅願意花費5.6億元，收購輻射劑量較高、一年達15毫西弗以上的共98戶；至於5到15毫西弗的住戶則只能領20萬元救濟金，外加房屋稅減免等；5毫西弗以下的甚至沒有任何補償。這樣的做法不但讓同一棟住民難以整合，也造成日後拆除的困難。
而人力不足的問題也暴露出政府的都更政策沒有對症下藥。莊英麟表示，都更與危老重建最難的地方，在於需要很多不同領域的專業整合，不是有建築師就可以做到，還需要估價師、各類技師、銀行、稅務專家等十多個領域的專業人才。官員雖然有心，但他們不可能一一介入解決。都更牽涉許多人的生命與財產，要做好溝通，讓每個人都滿意，「按照政府目前的做法，即使1000年也不可能完成都市更新，」他說。
身為推動師，莊英麟和他的學生團隊有不少成功經驗，但他認為，政府應該思考更有效的做法，畢竟台灣處於地震帶，萬一像921大地震的強烈地震發生在人口稠密的雙北市區，1/3的房子可能都會被震垮，那時再來都更已經太晚了。「雙北有很多4、5層樓的老公寓，一旦發生7級以上的淺層地震，恐怕住在這些老公寓的人，1/3甚至半數都會被埋在裡面。那時再來都更，傷亡已經造成，為時已晚！」
黃舒衛也同意，若不是民氣可用，都更要推動可說是難上加難。台南維冠大樓倒塌後，〈危老條例〉通過就是一例。因此，目前政府正在討論針對即將落日的〈危老條例〉常態化，黃舒衛認為不失為一個辦法。不過，由於危老重建較難顧及公益性（基地小，難以要求增加如托兒與日間照護等社區設施），〈都更條例〉也應該相應完善起來，確保需要都更的地區能順利推進。
但現實的是，黃舒衛說，對各地方政府來說，比起都市更新，設定重劃區或新市鎮開發是成效最快的方式，可以快速回收投資成本，挹注土地財政的收入，但卻會間接拖慢舊市區重建的速度，排擠有限的資源。他提議，劃設「成長管制線」或「設施服務線」，以總量、均衡的方式，把資源重新引導到市區重建、活化的途徑，才能降低老舊社區發展的落差。
這指的是，檢討既有都市計畫開發範圍有沒有達到當初計畫的服務設定水準，如果人口數未達標，或是公共設施提供的服務水準不足，就不准再往外去找農地、工業地來重劃或變更。然而，黃舒衛也承認，這些理想雖好，但對縣市政府沒有約束力，很難實現。在都市計畫委員會的學者專家，難以真正發揮其監督與顧問功能。
莊英麟建議，從建物的安全性著眼，既然都更是必然的道路，各縣市政府應該撥預算對建物進行全面普查，並進一步投資、建立政府專屬的都更服務與營建部門，才不會因為無利可圖而找不到建商，也才能全面掌握所有利益相關者，包括銀行、估價師、稅務專家、建築師與技師等，即時回饋，推動相關法令的完善。
以銀行承接都更案為例，雖然可以藉由調整建商與所有權人的分配比例，來改善建商承受的營建成本上升問題，但幾乎都遭到所有權人的反對而難以實現，導致銀行也對都更危老案縮手。這類問題，若將來由政府投資的專屬都更服務與營建部門來擔任實施者，由於政府的信任度高，將可大幅降低銀行壞帳的風險。
新北市政府公辦都更大陳社區單元二「勝開大地」2020年已完工。（圖片來源：新北市財政局）
公辦都更淪為公有地都更
目前中央與雙北雖然已有行政法人住宅與都市更新中心，依法可以擔任都更實施者，但住都中心業務主要仍以公有地為主，且還是需要透過招商興建。
賴宗裕教授即指出，目前絕大多數公辦都更處理的土地，其產權僅包含公有土地或準公有土地（台銀、台電等公營企業等土地）。換言之，公辦都更幾乎成為「公有土地都更」同義詞。都更與否進行的考量，侷限於整合的難易度，忽略充實都市機能，改善居住環境與景觀。
舉例來說，新北住都中心指標案「永和大陳社區」，其土地50％為公有地。台北市已完工的大直北安段都更，也是屬於國有地眷舍。且因為人力不足，興建仍然是透過招商。
由於台灣土地全面私有化，都市更新的困難度也高。黃舒衛說，在國外，例如新加坡、中國大陸與英國等曾有成功都更經驗的國家，由於其土地非私有，私人只有一定年限的使用權，因此當政府要進行都市更新時，可依循法令按照剩餘年限給予拆遷的財務補償。然而台灣土地屬於私人，政府在法律上沒有拆遷的權利，即使現在雙北政府都有所謂「代拆」的規範，仍然都須滿足一定的條件，不可能逾越法令的範圍。
不過，莊英麟很樂觀，他認為都市更新後，不但建物的耐震性大幅改善，市價也會水漲船高。以台北市來說，至少是原本的兩倍以上，因此政府沒有虧錢的問題，還可以因此得到許多社會住宅，解決房價過高造成的社會問題，實應積極推動，才能真正促進都市更新。
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