政院缺席《財劃法》修訂　財政補破網

文 / 謝璦竹

今（2025）年中央政府總預算審查，竟鬧到兩黨競相發起大罷免。行政院說，不能接受總預算刪減史上最高，立法院多數的在野聯盟則說，三讀後的總預算超過2.9兆元，仍然是史上最高，雙方都以「最高」互相攻擊。

上（2）月19日，立法院將此前已三讀的《財政收支劃分法（下稱財劃法）》與總預算審查報告一起送出立法院；延遲送出《財劃法》是為避免新法生效後，導致尚未三讀的總預算依法必須重編。

依據三讀的《財劃法》，中央政府總預算中，逾3,700億元會改為地方使用，遠高於今年刪減的2,075.7億（包含補貼台電的1,000億在內，分別是減列1,135億9,925萬9,000元，及通案統刪不低於939億7,500萬元），一場更大的政治風暴可以預料。

政治大學財政系教授兼主任陳國樑指出：「地方自治為憲法所保障之制度，相關的法律包括《地方制度法（下稱地制法）》與《財劃法》，前者相當於地方自治做事的手，後者為收錢的手，兩者互為配套。1999年以前，兩部法律都是一起修法，省虛級化後，《財劃法》卻沒有相應修法，造成問題。」

《地制法》在1999年以後，修過十多次，包括2010年直轄市從2個增為6個。但期間《財劃法》雖多次送入立法院審議，卻從未成功修訂，修法的必要性不言可喻。分析此前修法失敗的原因，陳國樑說，除了中央地方的垂直分配，更困難的是地方之間的水平分配。「總是二桃殺三士，最後預算資源還是牢牢握在中央手裡。」

面對地方的聲聲呼喚，行政院卻打定主意不提出修法版本。此前，行政院曾4度提出修正案，送立法院審議，最後一次是2012年2月陳冲院長時代。2018年，總統賴清德擔任行政院長時曾承諾修訂，但最後跳票了。「之前因為地方分配喬不定，這次統籌分配款一下大增到3,700多億，每個縣市都增加不少。」陳國樑解釋，阻力因此相對小。

營業稅全歸中央統籌分配稅款

根據立法院最終三讀通過的版本，中央統籌分配稅款的96％列為普通統籌分配稅款，分給地方；其餘4％列為特別統籌分配稅款，由行政院決定分配。未修法前，中央統籌分配稅款的財源為所得稅的10％、貨物稅的10％、營業稅扣除依法提撥統一發票獎金後的40％，以及在縣市徵收土地增值稅（下稱土增稅）的20％。

經此次修法後，貨物稅維持10％不變，所得稅增至11％、營業稅扣除統一發票獎金及稽徵費後之全數等3項，歸入中央統籌分配稅款，土增稅則全數回歸地方不計入。據修法前版本，2025年中央分配給地方的中央統籌分配稅款為4,676億元，修法後則為8,429億元，等於中央要再多釋出3,753億元給地方政府。

這個比例是否合理？1999年精省，原屬於省政府的財源、事權移撥中央政府負責後，中央、地方之間的財源分配比例由60％、40％調整為75％、25％。然而，據台北商業大學財稅系教授黃耀輝指出，廢省後，中央政府支出淨額占全部政府支出淨額的比重卻都維持在6成以下，地方政府支出占比則超過4成。

立法院三讀通過已25年未修訂的《財政收支劃分法》。（圖片來源：維基百科）

歷次《財劃法》修正中，2002年立法院原已三讀通過在野黨的版本，將讓中央每年多撥出1,500億元給地方政府，但經時任行政院長游錫堃覆議推翻。之後多次修法，地方整體財源淨增加幅度都未及2002年，導致僧多粥少，地方分配難以達成共識，最終皆失敗。

營業稅歸於中央統籌分配稅款，已是近幾次修法政院與兩黨的共識，然而，2012年營業稅實徵額為2,818億，到2023年已增加到6,339億，成長為2.25倍。若以2025年中央政府總預算來看，營業稅約占總預算收入的11％。「必須考慮未來如果提高營業稅率，是否也是全部歸於中央統籌分配稅款呢？」陳國樑說。

地方自治不能沒有錢權

從第8屆立法院財委會首次審查《財劃法》的第2會期第5次全體委員會議紀錄來看，總統府秘書長、時任立委潘孟安說，民進黨從第1會期就把《財劃法》送到立法院，顯示其高度支持《財劃法》修訂。除了中央統籌分配稅款與各級地方政府分配公式的調整，值得注意的是，當時民進黨版還主張將地方政府負擔的社會保險改由中央全額負擔。

理由是修法已將北高二市應該負擔的全民健保改由全民來負擔，民進黨認為未來縣市政府所負擔的農保，包括社會福利津貼，應改由中央政府全額負擔。換言之，不只在錢權的分配上增加地方的收入，在事責的分配上，也加重中央的負擔。

時任立委李應元也指出，六輕在雲林縣上繳貨物稅209億、上繳營業稅245億，但雲林縣分得的統籌款只有52億、補助款154億。而某個縣市上繳貨物稅僅14億，上繳營業稅更只有8億，卻分配統籌款66億、補助款176億，都高於雲林縣。

他疾呼，各縣市為了鼓勵相關產業到地方發展，縣民卻需承受交通的混亂、空氣的汙染、健康的犧牲等種種代價，因此提出可以用營業稅、產值比重、汙染比重或二氧化碳的排放量等，做為未來調整分配的參考。

既然民進黨在野時力挺《財劃法》修訂，在前總統蔡英文任內完全執政下，為何沒有修訂呢？原來，地方用度不足之處，蔡政府利用前瞻計畫特別預算來彌補。然而，前瞻計畫的錢權掌握在中央，問題不少。

財政部稱中央統籌分配稅款，加上一般性與「計畫型」補助後，已超過1兆。2025年度為1兆151億元，地方財政已顯著改善，整體地方收支由2012年度短絀589億元，至2023年已轉為賸餘648億元。

然而，計畫型補助無助於地方自治。「苗栗縣之前為什麼財政破產？就是因為計畫型補助通常要求地方部分自付。本來就是因為沒錢，只好申請計畫型補助，但自付額又拿不出來，只好用借的。這就是地方財政不自主的結果。」陳國樑說。

《財劃法》睽違25年修法，有望提升市政建設。

錢權與事責需匹配

地方財政不自主也造成大量的浪費。新竹市前副市長李宏生曾投稿指出，很多地方政府的基本工作，諸如打通騎樓、鋪設人行道、公園及相關設施整修、市場改建、國中國小的教室與禮堂修建、垃圾車和消防車的購置、衛生下水道的建設、市區道路的建設…等等，所需經費都需向中央相關部會申請補助。

因此，地方公務員要寫計畫，簽報長官核定，向中央申請、報進度、請款撥款；中央要審計畫，核定後還要督導、考核、撥款…，李宏生感嘆，人力的浪費便是由此而生。

除了錢權分配喬不攏，另一個原因是在事責的分配上。以十二年國教為例，應該由地方政府統籌辦理的高中高職，廢省後因為《財劃法》沒有相應修訂，都變成國立學校，由教育部管理。

此次政院缺席《財劃法》修訂，導致錢權與事責的匹配未加考慮，反而使得《財劃法》能夠三讀通過。上次修法時，台中市長、時任立委盧秀燕即指出，《財劃法》修正後，實際的預算支出反而可能大於收入，譬如增加老農津貼、各項社會政策福利、國立中學的移入以及下水道等等。

統一水平分配公式

未來《財劃法》生效後，原本中央承接省府的業務，例如老農津貼、勞健保、省立學校、省立醫院等，是否改由回歸地方政府辦理？這涉及《地方制度法》、《地方稅法通則》相關條文修法。對此，陳國樑指出，除健保仍應由中央支出（避免國人因居住地不同而變化）外，中央出錢的學校與醫院則應檢討是否回歸地方。

修法前，依據《中央統籌分配稅款分配辦法》，先按「比例法」分配普通統籌分配稅款，直轄市分得61.76％、縣（市）分得24％、鄉（鎮、市）分得8.2％。接著，各直轄市再按營利事業營業額（50％）、人口數（20％）、土地面積（20％）及財政能力（10％）的權重比例進行分配。各縣市則按基準財政收支差額85％與營利事業營業額15％的權重來分配。

此次修法統一直轄市與縣市政府之間的分配標準，讓縣市與直轄市共分90.5％統籌款，不再按直轄市分61.76％、縣市24％分配，並保障離島三縣市共分2.5％。直轄市與縣市適用同一指標分配，即營利事業營業額占30％、人口數占45％、土地面積占10％、財產稅成長率序位分數占10％、非課稅收入占自籌財源比率占5％等5項。

對比下，可看出現行公式更偏向考量地方的財政能力和經濟貢獻，人口權重較低，對新北市這樣的高人口地區不利，2024年度獲配金額468.84億元，在全台雖僅次台北市，但換算人均卻落居後段班。修法後，增加了人口的權重。

以縣市來講，此次水平分配調整後，對新竹縣市較為有利，縣市的原先指標只有兩項，原來的營利事業營業額僅占3.6％（24％╳15％），導致新竹地區所得稅上繳中央金額很多、回配率卻低。去年新竹市稅收高達2,968億元，但所獲統籌分配稅款僅69億元。

其次，考量若中央統籌分配稅款擴大，卻刪減一般性補助款，並無助提高地方政府的收入占比，此次修法規定一般性補助款金額，不能低於新法生效前一年。

然而，修法後也可能讓經濟條件本就較弱的縣市，在稅源較少的情況下，難以追上發展速度，城鄉差距並未獲得解決。陳國樑認為，原本中央統籌分配稅款調劑盈虛的功能遭到弱化，有可能形成惡性循環，大者恆大，小者益小。

重塑財政紀律

近年政府連年超徵，造成政府財政餘裕的幻象。2020至2023連續4年，中央政府實徵數超出預算收入1兆8,500多億元，平均每年超徵4,650億元。去年超徵再創新高，達5,283億元。陳國樑說，在此超徵幻象下，今年中央政府的總預算歲出暴衝，蔡政府第一年的總預算尚不到2兆，而今賴政府一上任，歲出規模卻超過3兆，令人咋舌。

他說，新法生效後，有助於節制中央政府支出的膨脹，但也要留意地方政府歲出的管控。根據財政部與主計總計統計，新法上路後，除六都與彰化縣外，其餘縣市分配的中央統籌分配稅款，加上一般性補助，都會超過其2024年的歲出規模（見下表）。

中央統籌分配稅款修法前後比較

單位:新台幣億元

資料來源：財政部、主計總處
整理製表：陳國樑、謝璦竹