近期，幾項雙邊與多邊貿易協定的發展與台灣的關聯值得矚目。年度「台美貿易暨投資架構協定」（TIFA）會議，由於美國貿易代表署（USTR）副貿易代表懸缺，2017年停止召開。這是台美TIFA自2013年復談後，首次喊卡。此外，繼美國退出後，11個成員國將「跨太平洋夥伴協定」（TPP）改名為由日本主導的「跨太平洋夥伴全面進展協定」（CPTPP），台灣力求爭取加入。而由東協十國發起、中國亦參與的「區域全面經濟夥伴關係協定」（RCEP），其與CPTPP又有著競合關係。
文／周倩漪
攝影／顏志倫
無論是雙邊貿易協定如TIFA，或是多邊自由貿易協定如CPTPP、RCEP，都是台灣必須關注甚至積極力求參與的國際貿易協定，此關乎未來的經貿發展及政治上區域整合的態勢。在面對美國和日本的貿易談判，台灣都會面臨關鍵問題，例如美豬牛議題、福島核災食品解禁問題。對台灣而言，面對諸項區域貿易協定，台灣如何解決外部挑戰與內部問題？台灣的機會在哪裡？本文將綜觀分析。
機會1：TIFA能否復談，關鍵在於台灣對美豬、美牛是否開放的態度
台美TIFA談判停開 並無反映美方態度
台灣和美國自1994年9月簽署台美貿易暨投資架構協定（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA），主要為台美雙方推動貿易、投資與商業合作關係平台，同時為雙方解決經貿問題的諮詢管道。至今，已召開10次台美TIFA會議。TIFA過去曾因美牛進口問題，於2008到2012年中斷5年，自2013年美牛恢復進口後才復談。因此，是否能穩定召開，一直是觀察焦點。
TIFA會談是台美目前最重要的雙邊經貿高層諮詢管道，去年下半年原訂在台北舉行，但因美國貿易代表署3名副貿易代表職缺，尚未獲美國會通過，2017年台美TIFA會議停開。此乃由於美國貿易代表署的總談判代表在處理更重要的貿易議題，分身乏術，抽不出時間處理台美問題。「這是個技術性問題，並沒有反映出美國對台灣的態度。」中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長李淳博士表示。
TIFA若復談 須處理美豬開放進口爭議
日後，若台美TIFA重新復談，台灣會面對什麼樣的美國？李淳指出：「美國總統川普對於中國、日本、韓國的貿易政策，致力於『兩個消除』：一為消除不公平貿易行為；二為消除貿易赤字。」各國的因應方式則是增加對美國的進口，及鼓勵業者去美國投資。假設TIFA復談，台灣也須面對與因應美國的「兩個消除」。台美貿易赤字是確定的，台灣要思考如何解決。至於不公平貿易行為，對美國來說，美台的貿易談判會面臨3個議題：1、美豬；2、基改食品的限制；3、美牛承諾中未落實的部分。
關於美豬開放進口爭議，美國認為台灣違反WTO標準。按照WTO標準，台灣必須依照國際準則來訂定國內標準；若國際準則不足以保障國民健康，亦可自訂國內標準，然須以科學證據來做基準。
萊克多巴胺是瘦肉精的一種，可被用來作為動物飼料添加物，以助長豬、牛、火雞生出肌肉（俗稱瘦肉），減少體脂肪。台灣目前因農委會將萊克多巴胺列為禁藥，將美豬的萊克多巴胺殘留容許量訂定0微克（ppb），亦即零檢出標準，禁止美豬進口。然而以管理萊克多巴胺的國際準則來看，依據國際食品法典委員會（CODEX）通過，瘦肉精萊克多巴胺之最大殘留容許量標準為10微克。
台灣將美豬的萊克多巴胺殘留容許量訂定0微克，亦即零檢出標準，禁止進口，美國難以接受。
針對豬肉的萊克多巴胺風險評估，我國一直沒有進展。台灣是否可以拿出科學研究與證據，來回應國際標準及國人的健康評估？「開放美豬與食用美豬是兩件事。市場是否有產品與消費者是否購買是兩回事。」李淳進一步道出「消費者」是關鍵：「如何掌握萊克多巴胺殘留容許量，如何讓消費者掌握自己是否食用美豬，是民眾安心的關鍵，政府應設計更完善的機制。」食用肉品上的標示，因此相當重要。而比較麻煩的是食品加工業的標示較不容易做到。
美牛開放後 消費者應建立風險意識
在基改食材風險評估方面，美國認為台灣施行保護主義。而衛福部提出的科學證據與政策方向是相異的，也就是科學證據並不支持現行政策。然而，台灣勢必愈來愈無法抗拒來自美國的壓力。同樣地，政府需要提出科學證據或按照國際準則，漸進式地開放基改食品，才能因應局勢。
在美牛議題上，我國於2012年9月公告增訂牛肉中的萊克多巴胺殘留容許量，依循CODEX之標準訂定牛肌肉的殘留容許量為10微克。美牛開放後，食品有標示，但食安團體及消費者在關頭過後，不再留意吃的是否為美牛及其相關標示，消費者風險意識仍然不足。對此，政府與消費者皆有責任，李淳提出3個方向來因應：1、政府應予人民「知」的權利，充分揭露資訊，實現食安承諾。2、消費者意識應該建立，實踐風險管理。3、跳脫藍綠惡鬥的框架，從更遠的福祉來思考台灣，發揮智慧而解決。
機會2：台灣能否加入CPTPP談判，日本核災福島5縣市農漁產品解禁是關鍵挑戰
台灣欲加入CPTPP 須解決日本福島食品進口問題
食安議題成為台灣與主要貿易夥伴之間的最大障礙，台美關係同樣適用於台日關係。台灣欲爭取加入「跨太平洋夥伴全面進展協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)，日本的支持相當重要。外部挑戰之一是食安問題，台灣如何處理日本福島等5縣食品禁止輸台之事，將影響日本的態度及支持力道。「在政治上，安倍首相是支持台灣加入CPTPP的，然而面對官民對於福島5縣市農漁產品及食品的在意，安倍首相恐怕無法對抗文官體系對於消除不公平貿易行為的堅持。」李淳指出。
自從2011年日本福島發生核災後，台灣禁止福島5縣所有食品進口。對於日本政府和民間來說，這是不公平的貿易行為，不公平貿易行為亦即違反WTO規則。日本質疑，台灣採取如此斷然的措施，在科學證據方面是否充分足夠。依照跨太平洋夥伴協議（The Trans-Pacific Partnership,TPP）的標準，每6個月就須檢討一次，然而台灣並沒有如此做。而日本認為台灣並沒有科學證據，足以證明日本出口至台灣的福島食品是含有輻射線的。日本承諾，日本准許上市的食品才會出口至台灣，日本人自己也吃的食品，才會出口到台灣。依照日本對於食安的重視程度，台灣人並不會食用到含有輻射線的食物，「和食」並不是「核食」。
解決方法仍然回到上述方向。一是政府予人民「知」的權利，讓人民知道食用的農漁產從何而來。二是消費者意識的建立，消費者需要保護自己，建構風險意識。三是在談判策略上，先跨出第一步，提出具有時程的開放時間表，逐年逐量開放。「如果完全不開放，也要提出科學證據。」李淳再三強調日本的著眼點。而若台灣可處理福島問題，日本是有意願支持台灣加入CPTPP的。
台灣是否能加入CPTPP的外部挑戰之二，在於CPTPP對於何國加入與否是採取共識決，亦即若沒有任何成員國反對，即可加入CPTPP。李淳提醒，台灣須找出潛在的反對者來因應情勢。哪個國家會反對台灣加入？哪個國家會迫於中國壓力而動用否決權？反對台灣加入的國家會有一個、兩個、還是三個？台灣需要去瞭解和分析誰是反對者，以及如何回應反對者的關切與擔憂。提出加入CPTPP的說帖，強調台灣是亞太區域重要的一份子、台灣的加入對於所有成員國皆有好處等等，這些作為對於台灣是否能參與CPTPP，至關重要。
欲參與CPTPP 台灣內部面臨關稅調降及體制性挑戰
對於參與CPTPP第二輪的談判，台灣也面臨內部挑戰。李淳指出3個挑戰：1、關稅方面，欲加入CPTPP，不能保留任何關稅。台灣將面對產業削減貨品關稅，將傳統關稅降到零關稅。例如小客車進口關稅將從17.5%降到0%，農產品關稅將從12%-13%調降，各個產業將面臨產業升級壓力。其中衝擊最大的是農產品，國產農產品的出口不多，品質被東南亞國家追上，針對於此，台灣可師法日本經驗，提升消費品的品質，鼓勵消費，結合企業推動農產品文化。2、非關稅貿易限制，亦即投資自由化的問題。3、體制性問題，TPP明訂政府控制事業與私有企業在市場上公平競爭，然台灣對於公營事業移轉民營的定義過於寬鬆，是以官方持股比例而非官方控制重要人士，來定義何謂政府控制事業，而致政府控制事業的比例偏高。政府應審視依TPP規範，究竟如何定義政府控制事業？這方面的法規須透明化。
台灣農業欲升級，可提升消費品的品質，結合企業推動農產品文化。
其實，台灣為了加入TPP，在各方面已經做了大規模盤點，已掌握了台灣與TPP和CPTPP的落差。「落差的部分不會太多，但是剩餘的部分都是最困難的。」李淳表示：「可以看出以科學為基礎的政策，是不足的。」台灣目前爭取加入CPTPP，應訂定工作計畫和時程，展現決心，取得談判機會，讓台灣成為亞太經貿整合不可或缺的一份子。
機會3：RCEP並不如大家以為的是由中國主導，台灣能否加入，並非沒有機會，要視兩岸關係變化而定
東協十國發起RCEP 中國保持觀望態度
至於由東協十國發起的「區域全面經濟夥伴關係協定」（Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP），邀請中國、日本、南韓、澳大利亞、紐西蘭、印度共同參加，通過削減關稅及非關稅壁壘，建立16國統一市場的自由貿易協定。「就地緣政治的角度，RCEP與CPTPP確實有著競爭與合作的關係。然一般政治觀察家所稱RCEP是由中國所主導，卻不是事實，實際上的運作並非如此。」李淳指出。
根據李淳觀察，中國在RCEP裡沒佔重要角色，其幾乎沒有提出重要議案，參與程度低，保持觀望態度。「中國的發展重點在於一帶一路，而不在RCEP。」李淳表示。東協許多國家與中國的政治關係並不佳，對中國是既愛又恨。在RCEP之中，又包含了4個集團，包括中國、印度、同時參加TPP的RCEP國家、同時參加TPP的東協國家。這4個集團對於RCEP的利益和立場、態度和步調都不一致，加上沒有積極的領導者，造成RCEP目前的進展緩慢。
台灣能否加入CPTPP 是參與亞太自由貿易區域的基礎
「RCEP即使簽署協定，對台灣的影響不大。因為這16國本身已有FTA(自由貿易協定)，對台灣的傷害已經持續在進行，而政府與廠商也已經有一些回應方式。」李淳表示。「對台灣而言，參與RCEP是幾乎沒有空間的，因為中國在其中，困難重重。」李淳綜觀RCEP及CPTPP而分析：「更重要的是CPTPP，對台灣的影響重大。台灣能否加入CPTPP，會成為台灣加入亞太自由貿易區域的基礎，及加入其他重大區域整合的條件。」李淳強調，台灣爭取加入CPTPP是優先；是否參與RCEP則視時機而定，特別要視兩岸關係的變化。
不論是面對TIFA還是CPTPP，台灣都有參與的機會，加入雙邊及多邊的貿易協定——對外，重要的是展現加入的決心，訂定工作時程表，提出科學證據，做出政策修正及調整；對內，產業升級，體制調整，落實食安措施，讓食品資訊公開透明化，及消費者意識的建立，消費者發揮監督的力量，都是台灣未來前進的方向，值得政府及人民深切思考與實踐。
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