2022-12-30

文／謝璦竹
攝影／簡侑俊

去（2022）年11月九合一大選合併舉辦18歲公民權公投，這是我國首次透過公投複決修憲案，但最後未能達到通過門檻；由於立法院各黨共識甚高，因此，儘管門檻很高，但最後只拿到563萬票，距離通過須逾960萬票差距頗大，各界掀起檢討之聲。

相對於修憲本身的重大性，社會上對此次修憲公投的認識卻極為缺乏；立法院僅以「世界各國早已實施18歲公民權」為由，提交公投複決，民眾仍缺乏足夠的資訊可資參考。憲法專家指出，18歲是否應賦予公民權本身，並不是此次最大爭議，真正的問題在於此次修憲各黨都是出於政治算計，以致整個修憲過程荒腔走板，甚至有欺騙之嫌。

民主國家修憲是何其重大的議題，各項程序都應該依法推進，然而，單單是「哪些人擁有投票權」一項，因《公投法》違憲立法，已彰顯出府院合謀、草率行事的荒謬。

財團法人民主文教基金會董事長、中央警察大學憲法學教授桂宏誠指出，「依據《公投法》，投票年齡為18歲，修憲公投也是公投，屬於公民權的複決權。但為什麼這次投票年齡卻又是20歲以上才能投呢？這就說明《公投法》本身早已違憲。」換言之，此次修憲公投是先上車、後補票，可以說是一場不合格的憲法補考。

對於《公投法》違憲的爭議，有論者辯稱，公民投票屬於創制權與複決權，而此次修憲規範的是選舉權，因此沒有違憲。對此，桂宏誠深不以為然。「一定要有選舉權，之後才有罷免、創制與複決等權利，因為後三者都是為了彌補選舉權的不足而產生的。必定是先選出了民代或官員，當他們不能充分反映民意時，才會有罷免、創制與複決的需求。」

18歲可公投是先上車後補票

不僅如此，此次修憲是由立法院提起，並交由公投複決，依法依理，公報應該由立法院撰寫，但卻是由行政院越俎代庖。「修憲公投的主文竟然是行政院寫的，這就不對了，修憲複決是立法院提出的，當然應該由立法院來寫才對。單是這一點，就可看出修憲過程的粗糙。」桂宏誠說。

立法院應該向人民充分說明，為什麼要提出18歲公民權的修憲？具體而言，修憲後將如何落實到修法？這些問題都完全沒有交代。舉例而言，此次修憲廢止憲法第130條，將選舉權與被選舉權同步下修至18歲，但在各界對於被選舉權同步下修提出質疑後，中選會後又稱，除非修訂《選罷法》，否則被選舉權不會下降至18歲。「修憲不修法」的做法，引起質疑。

投票前，台灣民意基金會董事長游盈隆即呼籲，對「18歲被選舉權」修憲案投下不同意票。游盈隆認為，政治人物從上到下，企圖用「選舉權」掩護「被選舉權」公然矇騙，非常不道德，這是詐騙選民的行為。

他指出，有人利用憲法的「除本憲法及法律別有規定者外」的例外條件大做文章，辯稱這次修憲只是賦予年滿18歲國民有被選舉權，至於能選什麼公職，還需後續由立法決定。既然如此，立法院長游錫堃就有義務站出來講清楚。

憲法130條明定：「除本憲法及法律別有規定者外，年滿23歲者，有依法被選舉之權。」桂宏誠呼應游盈隆看法指出：「若將被選舉權下修至18歲，那麼《選罷法》就必須至少有一項『公職候選人參選年齡必須訂在18歲』，否則就是欺騙，有違憲之虞。」目前我國各級民意代表參選年齡為23歲、鄉鎮市長為26歲、直轄市長為30歲、總統副總統為40歲，符合憲法意旨。

律師李念祖、重啟核四領銜人黃士修等人認為，18歲公民權實不需透過修憲達成，直接修法即可。其論點之一就是《公投法》早已將投票年齡下修，而既然沒有違憲，則選舉權亦可透過《選罷法》修訂來達成。該看法認為，憲法130條規定的「中華民國國民年滿20歲者，有依法選舉之權」，指的是「到了20歲就必須有選舉權」，而不是「必須年滿20歲，才能有選舉權」。

如前述，桂宏誠指出，這種說法是倒果為因，《公投法》雖已實施生效，但不代表沒有違憲；憲法所指年滿20歲有依法選舉之權，「年滿20歲」即是選舉權的「構成要件」，凡未滿20歲者，當然沒有選舉權。若沒有修憲下調選舉年齡，包括選舉、罷免、創制與複決等4大公民權，都必須年滿20歲，因此必須先修憲。被選舉權方面亦同，所謂「年滿23歲者，有依法被選舉之權」，意思就是「一旦年滿23歲，就必須至少有一項公職人員可以參選」。

至於下修公民權年齡門檻，有政黨以「權責相符」為由贊成修憲，亦屬似是而非，混淆觀念。

民事行為能力與公民權年齡門檻無對應關係

今年1月1日起，我國「民法18歲成年」上路，18歲以上青年的工作收入需獨立報稅、簽訂契約要自行負責、也能結婚成家立業（修法生效前須監護人同意）。另方面，刑法成年年齡則維持在18歲，民法與刑法成年年齡達到一致。

對此，桂宏誠指出，民事行為能力與公民權年齡門檻不必然有對應關係；刑事行為能力與前兩者也不一定須相互對應。「舉例來說，美國有些州規定，須年滿21歲才可以買酒，但滿17歲或18歲就可以投票了。」

民事行為能力不必然要一刀切，各種民事行為也可以分項看待；以買酒來說，雖然不影響他人權利，但會影響個人的身心健康，因此社會透過法律對青年予以保護。另外，冰島等國為避免毒品的危害，對16歲以下青少年實施宵禁，甚至規定父母必須在這段時間陪伴孩子，用意也出於保護青少年身心健康。

台海緊張情勢升溫，國防部宣布延長役期。（圖片來源：中華民國海軍臉書）

以台灣當前情勢而論，由於台海情勢緊張，18歲以上的男性公民可能需延長服兵役的期限。台灣少年權益與福利促進聯盟等團體主張，應給予18歲至20歲青年投票權，才是權責相符。

「美國憲法26號修正案確實是起於反越戰，當時年輕人已經被徵赴戰場，和台灣不同，此其一；再者，在美國，公民權屬於各州權限，和我國明定於憲法的單一制也完全不同。」桂宏誠說。

美國各州的投票年齡門檻不同，從16歲到21歲的都有；聯邦政府曾規定18歲即可投票，但遭到最高法院宣告違憲。後來反戰運動興起，美國才發起修憲，禁止各州訂定比18歲更年長的投票年齡，獲得全美至少2/3的州投票表示同意，才通過憲法26號修正案。

另據政大法律系副教授林佳和指出，不應以公投「修憲」，應該讓立法院「釋憲」或「修法」來調降投票年齡，例如同性婚姻合法化，就是修法成功的案例。這又是另一種一廂情願、罔顧憲法與法律規範的專業型謬誤。其中最大的謬誤就是，這是釋憲，不是修憲；透過釋憲可以修法，並不能修憲。

俗稱的同婚法，正式名稱是《司法院釋字第七四八號解釋施行法》，立法源自台灣第一位公開出櫃的男同志祁家威，因其申請與同性伴侶公證結婚被拒絕，向司法院大法官會議聲請解釋被駁回，經上訴至最高行政法院仍被駁回後，取得釋憲資格，2015年向大法官遞交釋憲聲請，2017年大法官會議正式受理。同年5月司法院公布《司法院釋字第七四八號解釋》；2019年5月，《司法院釋字第七四八號解釋施行法》三讀通過，由總統公布實施。

我國修憲途徑明定在憲法增修條文第12條，須經立法院立法委員1/4的提議，3/4的出席，及出席委員3/4的決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票超過選舉人總額的半數，即可通過之，不適用憲法第174條的規定。

包括立委鍾佳濱等人所提出的先修訂《公職人員選舉罷免法》，再透過釋憲來確認有沒有違憲，無疑是想走《公投法》的旁門左道，造成既成事實，實不足取。「20歲寫得清清楚楚，釋憲是要大法官透過釋憲來修憲嗎？很扯！」桂宏誠說。

深化民主不單靠衝量　更需重品質

各黨以深化民主為由，欲修憲下調選舉權門檻，是值得探討的民主盛事，但卻因為各種政治考量，企圖矇混闖關，實為看不起選民智慧的威權心態，最後沒有通過也在意料之中。

欲深化民主，固然可以透過降低選舉門檻，但這並不是唯一或最好的辦法；畢竟，質與量應該並重。從理論探討，西式民主是透過多元制衡的手段，而國父孫中山先生手創的五權憲法，則是在西式民主單純透過數量制衡的基礎上，加入「選賢與（舉）能」的理想；惜蔡政府因選前即主張廢監察院，導致監察院功能常常受到忽視，致官箴堪慮。