雅加達深陷惡水之城

說起地層下陷，不免會聯想到印尼首都雅加達，由於受氣候暖化影響，雅加達現正面臨海平面上升的危機，再加上不健全的供水制度和管理政策，讓地下水過度開發，導致洪災氾濫。台灣的地層下陷問題也不遑多讓，中南部地區水源匱乏，地下水嚴重超抽。該如何明智用水，是政府治水的下一步。

文／蕭有涵
攝影／顏志倫

每年10月到隔年3月，正值印尼雨季，去（2020）年年初，雅加達才遭受一場超大洪水之災，打破1866年以來的降雨記錄，造成66人罹難、39萬7000多人流離失所，也讓救災、消防、醫療等資源陷入緊縮；如今再度進入雨季，不免讓人擔憂會再次傳出災情，重創印尼的民生與經濟。

目前雅加達市中心有1000多萬人口，而大雅加達地區就有3000多萬人，超越了整個台灣的人口總數。因此，為解決人口過度膨脹、資源不足和環境惡化等問題，2019年8月，印尼總統佐科威（Joko Widodo）宣布遷都，決定將首都從西爪哇省的雅加達，搬遷到婆羅洲島的東加里曼丹省。

然而，導致雅加達洪災的主因之一，與地層下陷大有關聯。由於人口不斷移入、開發建設超載，以及過度抽取地下水，讓雅加達原本脆弱、不穩定的地層不堪負荷，加速地表沉陷，造成海水倒灌、排水不良等惡性循環；長期下來，這些未能解決的天災與人禍，讓雅加達變成一座惡水之城，無法擺脫沉淪的命運。 

財政漏洞多　供水私有化難 

水，是發展民生與經濟的重要資源，水的穩定性也主宰國家的命運；但當國家財務吃緊，無力建構基礎設備，也無法改善供水服務時，政府便會以供水私有化等委託民間營運的方式，建立水權交易市場，調節水源消耗，改善用水服務。如此看來，供水私有化似乎是解決財務困境的不錯選擇。

一般說來，供水私有化大致可分為兩種，第一種是民營公司，擁有淨水廠、管線、水錶等所有輸水基礎設施；第二種則是政府保有基礎設備，但與民營公司簽約，進行委外操作；雅加達是屬於後者。

1997年，因當時東南亞國家大量吸引資金投入，經濟效益卻不如帳面，爆發了大規模的亞洲金融風暴，重創印尼經濟，甚至導致前總統蘇哈托的獨裁政權被迫下台。在面臨財務困境和政治混亂的過渡期下，為解決民生用水問題，印尼政府竟未經任何招標程序，便將國家供水系統任意指派國外集團經營。

率先承包雅加達國營供水公司PAM Jaya的兩家水務公司，是英國的Thames Water和法國的Suez-Ondeo，他們分別控管雅加達東部及西部的城市供水，並在原本的官方自來水系統進行營運、管理及收費。

然而，印尼政府原本預期透過供水私有化解決當地水資源問題，卻因未能妥善制定相關的管理規範及措施，而造成自來水發展成效不彰；尤其後來印尼盾貶值，英法兩大水務公司無法承擔負債，最後只好轉售，交由其他集團接手經營。

印尼最初將國家供水系統委託英法兩國的水務公司運營，卻因政府未能制定完善規範，導致自來水發展成效不彰。

供水有盈虧　貧富差距大

其實，將供水私有化，等同於把水當成商品，進行買賣；印尼政府為了避免兩家水務公司只賣給付費較高的有錢人，而窮人買不到水，因此訂定以供應一立方的水量來計價，而非直接收取水費；同時設置7種固定用水費率，以確保不同階級收入的人民及機構都負擔得起。

這7種費率由低到高分別為高優惠費率（主要以提供清真寺及公共消防為主）；貧戶家庭；公立醫院；中產階級和小型企業；中上階級和政府機關；大型酒店、高樓、銀行、工廠；以及港口。

目前官方的自來水設施覆蓋率低於60％；在印尼盾不斷貶值及政府財務慘淡的情況下，兩大公司仍須自負盈虧，即使政府提出防弊措施，但在有限的資源下，也只能先將管線分配給建設負擔少、用水量高，且較具社會影響力的階層，使得貧戶階層用水問題加劇，而不得不轉往開發地下水資源。

另外，雅加達市鎮規劃和基礎設施不足，讓道路和地基呈現混亂，接管施工難度增加；再加上既有管理不善等因素，導致官方自來水發展受限。

總體而言，官方自來水系統的使用推力有三，一是無法取得官方供水管線；二是供水不穩定；三是水質不佳，仍需自行過濾、處理；在諸多複雜的情況下，人民使用意願自然走低。

台灣大學土木工程學系教授游景雲表示，抽取地下水確實存在誘因，由於印尼境內有許多私人供水服務者，他們會按照顧客的井深需求，鑽鑿地下水，再連接原有的供水系統，所以民眾只要負擔打井、抽水設備及相關一次性規費，便能長期穩定使用。

相信印尼政府也未曾料到，原本供水私有化的美意，是對各階級人民提供便利的供水服務，如今卻造成雅加達境內地下水發展暗潮洶湧，不但顯現了嚴重的貧富差距，更間接導致地層下陷的國土問題。

台灣水源稀缺　用水規範是重點

目前台灣法令規定，水源屬國家所有，因此未實行供水私有化制度；但早在清乾隆5（1740）年，台北的瑠公圳便是供水私有化的最佳例證。

當年，被後人尊稱瑠公的郭錫瑠變賣家產，在新店溪上游青潭溪附近開鑿水圳，耗時22年終於完工，成功引水至十幾公里外的墾地，一路開拓至現今台北松山區一帶的農田，人稱瑠公圳，後於日治時期併入公共埤圳，受官方監管，如今則歸於台北市瑠公農田水利會管理。

游景雲表示，台灣目前的農業灌溉，皆由農田水利會調配水源，避免農業經營受旱澇威脅。每年營運的農業用水，約占全國總用水量的62％，為實行適量、有序的灌溉方式，台灣採取輪流灌溉，但卻遠不及農民直接抽取地下水來得方便，因此造成雲彰地區出現大量私人水井，超抽地下水，導致嚴重的地層下陷。

地下水與地面水同為民生主流用水，但地下水源較為穩定、質量佳、取用也方便，政府應思考如何明智用水，而非單下禁令。

據經濟部水利署歷年下陷量統計，屏東3.58公尺、雲林2.6公尺、彰化2.5公尺、嘉義1.59公尺、台南1.08公尺；其中下陷面積最大的地區為雲林，共199.8平方公里，而且下陷速度最快，一年最大下沉6.5公分。

一般地表下方有多個含水層，最上層為自由含水層，中間若有一層不透水的岩石地形，下方則為受壓含水層。俗話說：「財力決定實力」，如果是雄厚資本的工業工廠，可以鑽鑿到較深的受壓含水層，水量較多、水質也較好；但一般農民僅能鑽鑿到上方的自由含水層，水量較少、汙染風險也較高。

在地層下陷問題不斷顯露的態勢下，政府於2017年開始實施私有水井納管，但實際考量上，農民仍有灌溉需求，無法將農業用水突然喊停，因此政府決定先從深井開鍘，禁止工業對深層水源的大量抽取。

游景雲表示，即使地下水同為民生主流水源，但台灣對河川、湖泊等地面水的開發較積極，對地下水的使用則相對忽視，也被普遍認定為不洽當的取水方式；但其實全球的地下水存量超過淡水湖泊及河川的總量，且水源穩定、質量佳，抽取也方便。對政府而言，如何明智用水，並制訂更完整、有效的地下水規範，還留有許多思考空間。

水源，影響民之根本，主宰國家的糧食和產業輸出；水源政策的失敗，會導致一連串的社會問題。既然地下水須受控管，那提出實質的替代水方案便十分重要；然而，台灣如何在經濟發展和農業之間做出權衡，才不會發生類似17年前的白米炸彈客事件，讓農民受到生計脅迫，引發社會動盪不安，是政府應當謹慎面對的課題。

慶幸的是，比起雅加達，台灣的政策制訂、財務用途皆須受到嚴格審查，以確保人民的納稅錢可提供社會實質效益；但印尼則是一場無解之謎，挖東牆補西牆的供水政策，加速了民生惡化和地層下陷。若想改善雅加達的用水窘境，搬遷首都並非解決之道，而是要從基本都市規劃做起，並配合健全的財務及政治系統，人民才能享有公平而安全的用水權。