2017-08-01

文、圖片提供／楊建平博士（致理科技大學拉丁美洲經貿研究中心研究員）

繼聖多美普林西比斷交後，台巴斷交可說是中國緊縮台灣外交空間的又一出擊，由於巴拿馬是我國僅存21個友邦中，最有分量的邦交國，等於給予蔡政府高唱的「踏實外交」一記重拳。

台巴斷交後，會否引發斷交骨牌效應？台灣已明顯感覺到，與拉美諸邦交國之間脆弱的外交關係，似乎隨時都將崩盤。究竟台灣與拉美邦交國之間，存在哪些外交危機困境？台灣該如何因應與巴拿馬斷交後的外交情勢發展？政府應審慎思考後續外交策略的運用。

【影響層面1】
台巴斷交，勢必影響台灣與拉美十餘邦交國脆弱的外交關係發展，原因大致上可從3個層面探討

中國因素：拉美國家對與中國大陸發展政經關係產生憧憬

進入21世紀以來，中國大陸經濟持續快速成長，成為世界第2大經濟體及第3大國外直接投資來源地，也是僅次於美國的拉丁美洲第2大貿易夥伴；而隨著中拉貿易快速成長，中國大陸早已躍升為拉美地區主要投資來源國。

台灣在拉美地區的10個邦交國，受中國大陸綜合國力及國際地位大幅上升影響，對與中國大陸發展關係產生憧憬，希望能從兩岸之間的矛盾縫隙中，牟取更大利益。

「一個中國」原則，被中國視為國家的「核心利益」，而在拉丁美洲及加勒比海地區，有11國（不含巴拿馬）為中國的「未建交國」，在數量上，占拉丁美洲地區33國總數三分之一，並超過世界21個非中國邦交國的半數。

中國大陸外交部在2008年及2016年兩度發布「中國對拉丁美洲和加勒比政策文件」白皮書，強調「中國願在一個中國原則基礎上，與拉美各國建立和發展國家關係」，很明顯已將中拉關係提升至外交戰略高度。

2014年「中拉論壇（China-CELAC Forum）」成立，2015年元月，「中拉論壇」首屆部長级會議在北京舉行，中國大陸與拉丁美洲關係發展進入新階段，中拉關係進入戰略轉型期。我拉美當時12邦交國中之9國政府高層官員與會，其中包括巴拉圭與瓜地馬拉外交部長、宏都拉斯外交部代理部長，薩爾瓦多、多明尼加及巴拿馬外交部次長，尼加拉瓜駐聯合國代表、海地國務委員等。

美國因素：拉丁美洲、美國、中國相互間關係發生轉變

拉丁美洲地理位置與美國相鄰，特別是中美洲及加勒比海地區，除因地緣因素與美國本土安全關係密切外，並在美國有眾多移民。美國總統門羅（James Monroe）於1823年提出「門羅主義（Monroe Doctrine）」，排除外國勢力進入拉丁美洲。

而拉丁美洲與中國則地理位置相距遙遠、文化差異性大，關係並不密切；長期以來，中共基本上將拉丁美洲視為美國「後院」，屬於美國勢力範圍區域。

進入21世紀後，拉丁美洲、美國、中國相互間關係產生極大轉變。在拉丁美洲與美國關係方面，隨著21世紀初期，美國全球戰略重心轉向「反恐」，較無暇顧及拉丁美洲；美國對傳統勢力範圍影響力下降，導致輿論出現如「華盛頓正失去拉丁美洲嗎？」的論點。

而川普總統就任後，實行在美國與墨西哥間數千公里的反偷渡高牆，遣返拉美非法移民等措施之際，中國大陸卻在拉美國家加強修建公路、水庫等基礎建設，對拉美投注大量援助計畫；此一「美國築牆，中國建橋」的反差印象，讓中國在拉美地區影響力更加強化。

在此消彼漲的態勢下，中國與拉美關係超出預期快速發展，成為僅次於美國的拉美第二大貿易夥伴國，及主要外資來源國；中拉關係快速發展，吸引全球目光，成為國際關係領域研究新議題。

台灣因素：台灣國力轉弱，拉美邦交國期盼自中國大陸獲得更高利益

拉丁美洲及加勒比海地區邦交國，均為幅員較小、天然資源缺乏、及國力較弱的開發中國家，國內消費市場有限，亦無重要可輸出中國產品，與中國大陸經貿利益無足輕重；然而，由於「台灣因素」反受中國大陸重視，拉美邦交國期盼自中國大陸獲得更高利益，已成這些國家經貿發展的政策指標。

以500萬人口的中美洲國家哥斯大黎加為例，2007年與中國建交後，6年內，中國國家主席胡錦濤（2008年）及習近平（2013年）兩度前往訪問，並簽署自由貿易協定及進行政策性投資，中國大陸企圖以哥斯大黎加的加碼投資，影響台灣與其他拉丁美洲邦交國的穩定，動機十分明顯。

【影響層面2】
台巴斷交後，在文化、經貿上與台灣關係會有何影響？

1997年，香港回歸中國前，巴拿馬原於香港設有總領事館，香港回歸中國後，巴拿馬將原駐香港領事館改為貿易辦事處，另於上海設巴拿馬船務貿易服務公司代表處。

由於巴拿馬與中國相互在北京及巴拿馬城都有官方派駐機構運作，將可在最短時間內升格為大使館，壓縮我國駐巴拿馬大使館的撤館時程。

過去我邦交國如哥斯大黎加與中國建交聯合公報中，一定有「承認世界上只有一個中國，中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府，台灣是中國領土不可分割的一部分」；但是在聖多美普林西比及巴拿馬與中國建交聯合公報中，還特別增加了「承诺不再與台灣發生任何官方關係，不進行任何官方往來」。換句話說，大使館撤館後，想要降低層級設立「代表處」、「經濟文化或商務辦事處」亦將受限。

許多中資大型企業在巴拿馬有重大投資及設立據點，除中國銀行巴拿馬分行及中遠集團外，尚有華為、中興通訊、中國港灣、中國建築、中水電、三一重工等近20家。台資企業以長榮集團旗下立青海運、Manzanillo貨櫃碼頭（MIT）、及兆豐金控銀行巴拿馬分行為主。

長榮集團為民營企業，在巴拿馬業務將不受影響，而有官股的兆豐金巴拿馬兩家分行，已決定合併為一家。雖然巴拿馬與我國雙邊貿易額占我國對外貿易比例相當有限，但我國首次以中華民國正式國名簽署自由貿易協定的國家即為巴拿馬，斷交後，兩國經貿關係必然受到影響。

1986年，由政府僑委會資助成立的中巴文化中心中山學校，學生近2,000人，長期以來懸掛我中華民國國旗，並舉辦國慶升旗典禮，近年我政府捐贈該校校車、電腦資訊設備、提供獎學金供該校成績優異學生來台研讀，並派教師協助中文教學，這些均將走入歷史。

巴拿馬為拉丁美洲地區金融、海運、空運、會展等中心，巴拿馬運河更是中美洲鄰近國家貨運集散港口。（圖片來源：維基百科Nico 拍攝）

【影響層面3】
台巴斷交，已大幅壓縮台灣與拉美諸邦交國脆弱的外交關係，政府後續應如何因應巴拿馬斷交後的外交情勢發展？

我國對外關係最大外部制約因素即為兩岸關係，而現階段中國大陸在國際上影響力日益增強；在整體國際形勢對我較不利情況下，尤其在中共十九大召開之前，台灣政府官員應儘量避免情緒化發言，以避免兩岸關係持續惡化，給予中共內部鷹派人士短期內再與我下一個邦交國建交的藉口。我方強硬立場或可透過學者、智庫表達，官方則可保留較大迴旋空間。

駐巴拿馬大使館撤館談判應考量國家最大利益

巴拿馬為拉丁美洲地區金融、海運、空運、會展等中心，我國在巴拿馬尚有長榮集團、兆豐金控銀行等重要企業，箇朗自由區亦有眾多台商。大使館撤館事宜及相關談判協調，必要時可派與巴拿馬政界有淵源人員前往協助。我方相關人員不宜在盛怒或情緒低落之際，如同2007年6月哥斯大黎加斷交般，作出完全撤館決定。

站在中國大陸立場，我政府各單位在巴拿馬完全撤離，是中國最希望見到的結果。雖然，目前即使我政府想要以代表處名義續留巴拿馬，也未必能完全如願，但若僅為了怕其他邦交鄰國會循此模式跟進而完全撤館，則日後若想在巴拿馬設代表處，將會遭受比現在更大的困難形勢。

【影響層面4】
面對外交新變局，難道只能哀聲嘆氣嗎？台灣能做的外交策略是什麼？

中國大陸有174個邦交國，多一個邦交國，除打擊我國外，對其外交實質意義極為有限。中國邦交國中，至少超過100個為需要接受援助的小國家，我邦交國因預期可自中國獲得較台灣更多的援助而外交轉向，但對中國而言，卻是沉重財政負擔；而台灣因邦交國較少，相對負擔亦較輕。

台灣對邦交國的援助常遭到「金援外交」、「支票外交」的批評，主管單位對此，應該有一套具說服力的論述，如：「援助較我發展落後邦交國，係我國善盡國際社會一員的責任」。非但如此，我國援外預算依國際社會標準編列，不會受邦交國數目降低而影響；亦即巴拿馬及聖多美普林西比斷交後，原22個邦交國的援外預算，由現20個外交政策未隨之轉向的邦交國使用。

另外，台灣可透過學者、智庫等管道，以學術交流方式讓邦交國政、學界了解，中國大陸之所以重視、拉攏他們，係因為他們是台灣的邦交國，僅此而已；一旦成了中國大陸第170多個邦交國之一，其對中國的重要性將會喪失，其所期盼從中國獲得的利益，亦將消失。

【影響層面5】
北京現在的外交策略，已不同於馬政府的外交休兵時代，是採取更強硬的做法；台巴斷交後，北京後續對拉丁美洲的策略及作法，勢將更積極。

習近平時代，北京對拉丁美洲的外交有相當大的進展，習近平2013年3月正式出任國家主席後，一連三度出訪拉丁美洲。2014年「中拉論壇」成立，2015年元月，「中拉論壇」首屆部長级會議就在北京舉行，中共可說動作頻頻。

習近平在開幕式中，以「共同譜寫中拉全面合作夥伴關係新篇章｣為題致詞；2016年北京第二次發布「中國對拉丁美洲和加勒比政策文件」白皮書，中共與拉丁美洲關係發展進入新階段，中拉關係進入戰略轉型期。「中拉論壇」的成立與運作，顯示中拉關係自「雙邊」朝「多邊」發展；中國與拉丁美洲關係發展進入雙邊與多邊並重階段。

中國的觸角早已深入拉美國家民間，圖為拉美地區熱鬧的中國新年市集。（圖片來源：維基百科Sbassi 拍攝）

無論是2008年或2016年的「中國對拉丁美洲和加勒比政策文件」，都強調「一個中國原則，是中國與世界各國發展關係的重要政治基礎」。習近平就任後，藉「中拉論壇」推動與拉丁美洲國家多邊關係，亦推動及提升與拉丁美洲部分國家「戰略合作夥伴」雙邊關係，在策略上雖有所改變，但是對「一個中國原則」立場的堅持，勢必更趨強硬。

中國與巴拿馬建交，及後續將對拉丁美洲我邦交國開始動手，即是習近平對堅持「一中原則」的宣示，亦為十九大前，對大陸內部批評其對台政策軟弱的具體回應。

楊建平小檔案

學歷：
政治大學東亞研究所博士