川普雖然簽署了〈香港人權與民主法案〉，可視為美國國會為壓制中國外交而產生的政策工具。鑒於當前對川普而言，第一階段美中貿易協議才是最重要的，雖然香港法已成立，但白宮行政部門對此法案實質的施行程度，才是後續影響美中港大局的關鍵。
文／陳羿緻
刊頭圖片來源／維基百科Studio Incendo攝
儘管北京提出了強烈批判，但川普終究簽署了美國國會通過的〈香港人權與民主法案〉。美國此舉，除了造成中國外交部抗議「美國干涉中國內政」，並隨即宣布對美實施兩項反制措施，包括暫停美國軍艦訪問香港，以及制裁5個總部設在美國的非政府組織。引發外界更多關注的是，這會對美中關係產生多大影響？
另外一個受到全球矚目的焦點，因為香港目前仍是中國對外的重要窗口，在為中國引進資金及技術的角色上，香港有其不可替代的地位。中國的外資主要倚賴來自香港的國際資金，若後續美國行政部門將此法案付諸施行，一旦香港失去特殊金融地位，對香港與中國所掀起的巨大波瀾，將不言而喻。
美簽署法案 企圖壓制中國外交
美國為何在此時提出〈香港人權與民主法案〉？政治大學國際事務學院副院長暨外交系副教授黃奎博分析，源自兩個改變所造成：一是美國對中國戰略意圖設想的改變，美國過去認為中國著重在發展經濟，雖然軍事實力日漸增強，但尚不至與美國爭奪老大地位；但近年美國朝野主流看法已經改變，他們認為中國不再只是甘心居處世界第二、第三順位，美國方面當前的戰略設想，已將中國視為企圖超越美國的頭號對手。
雖然中國並未宣稱他們想爭奪世界第一，北京目前也不再公開提倡「中國製造2025」，但中國經濟、軍事、政治外交等實力的加速起飛，各方有目共睹。特別是，中國與美國的軍事實力正逐步拉近，尤其中國自從施行軍事改革以來，組織架構與武器系統同步革新，不僅加速研發出專攻特定功能的艦隻，也成功發射快舟一號甲運載火箭；當衛星通訊因戰爭爆發被擊落時，這款新型火箭，可以在最短時間內升空，提供對現代戰事而言最重要的網路通訊設備，拉近中美雙方的實力。
另一個背景因素在於，美國當局領導人的更變，雖然川普總統上台後，與中國的關係和前朝歐巴馬時期一樣，都同時存在著合作與競爭關係；但歐巴馬總統的作為與決策是能夠被外界預期的，而川普總統上任後經常一日三變，使得美國與中國的關係變得更加詭譎。
黃奎博認為，〈香港人權與民主法案〉可以視為美國國會在這兩個背景氛圍下，所推出作為壓制中國的政策工具，雖然此法案屬於美國的國內法，但實質上，它更是與中國外交鬥爭的工具之一。
美國簽署此法案，將使中國在外交上有被制約的感覺，雖然一直都有眾多人士解讀，美國之所以支持香港或台灣，基本意圖都是利用香港與台灣以削弱中國的外交力量；美國國會對中國的態度向來不甚友好，香港法案確立後，一方面彰顯美國自己定義的民主人權高度，再者可以牽制中國政治與外交實力。此外，也呼應了美國國內防中、疑中的聲浪。
另外，也有分析家猜測，美國外交採行政與立法分權制，或許美國國會亦是藉由此法案向川普宣示，國會在外交權上也有其發言的份量。部分國會議員或許甚至希望，藉此讓川普與習近平的個人關係不要過於友好，若川普與習近平的關係因此稍被削弱，則美國朝野向中國施壓的力度就能更大，使得川普不會因為他和習近平的個人關係而踩煞車。
但也有專家提出另一個陰謀論觀點，表示這也可能是川普操作的外交手段，檯面上川普同意國會立法，轉頭再向北京政府邀功，表明若非他插手抵擋美國國會的施壓，法案相關條文內容可能會更嚴苛，以此增加川普與北京斡旋的籌碼。
中國大陸抗議美國干涉內政
川普簽署法案後，中國方面除了抗議美國干涉內政，侵害中國主權，並制裁了5個美國政府出資或強調人權民主的團體（包括美國民主基金會、人權觀察組織等），禁止他們到中國從事業務活動，檯面上則未見更具體的反制措施。
然而，黃奎博分析，自中國通過非政府組織法後，這些組織團體在中國的活動早就限縮很多，有些甚至已逐漸撤往香港，甚至撤出港澳，中國宣布制裁這些組織作為反制，看似申明中國抗議的決心，但實際效果不大，或許也顧慮到美中貿易戰仍僵持不下，中國無法再加大公開的反制動作。
不過，雖然檯面上習政府能做的反制有限，黃奎博認為，不排除檯面下中國會有自己的反制作為。譬如在中美情報交流上，雙方合作程度就可能調整下修；或在某些國際組織中，針對美國的提案，中國的配合度也可能轉趨消極，這些中國不會直說，但可能會直接付諸行動。
對於美國簽署香港法的合法性，外界看法不一，有人批評，美國此舉是選擇性的干預民主與人權，但也有人認為，在香港反送中事件上，中國雖然一再強調維護國家主權，然而其對香港一國兩制的承諾並沒有做到，香港人民的自由程度、經濟活動皆受到影響，導致香港發生抗爭運動，但論及香港人權問題，究竟屬於中國內政還是國際問題，卻仍有所爭議。
2019年12月18日，美國聯邦眾議院表決通過兩項彈劾條文，指控川普濫用職權以及阻礙國會調查。（圖片來源：Wikipedia Coffeeandcrumbs 攝）
雖鼓舞香港抗爭行動 卻可能讓中國態度更強硬
美國通過法案簽署，雖然對於爭取香港在一國兩制下更民主自由的人士來說，是很大的鼓勵，但從另一角度看，此舉也可能激發香港勇武派的路線持續加劇，或造成中間溫和路線者覺得還可以再爭取更多，而使得抗爭的香港民眾、香港特區政府以及北京政府之間，彼此更難妥協，錯過找到交集的時機。
對中國的影響，則更複雜化了美中貿易談判的過程，美中官府之間將更敏感尷尬，因貿易談判正在進行，美國突然拋出此法案，況且美國行政部門第一時間並未表示反對，目前川普已簽署法案，北京政府也必須對內部有所交代，若北京當局態度太軟，習政府恐會被中國國內人士批評喪權辱國，因此美國通過此法案的影響，可能反而導致習近平的態度必須更加強硬。
對台灣的影響也有幾個層面，除了間接拉抬蔡英文總統的支持度，黃奎博表示，受到美國簽署香港法案的影響，香港資金開始外流，但由於台灣政局不穩定，資金並未流向台灣，從數據上看，目前主要是流向新加坡以及西方國家。在區域金融治理上，新加坡的影響力可能將因而擴大，進一步排擠了台灣原本在區域金融上可以扮演的積極角色。
此外，也不排除將來可能有更多香港居民想移民台灣，但他們移居後的適應狀況，以及勇武派若將其政治主張帶入台灣繼續發展，也可能間接造成兩岸關係更大的波折與緊張。
美國若將法案付諸施行 將讓美中港大局劇變
至於美中貿易戰，川普原先希望許多方面一步到位，包括智慧財產權保護、關稅、中國高端科技工業製造力道的趨緩等等。川普本來期望中國全面妥協，但目前隨著雙方你來我往的談判進程，川普已退而選擇眾所矚目的第一階段協議。
因為川普有競選總統連任的壓力，選前急需端出政績，目前他只要能先簽下一份協議，就足以對外宣揚他已使中國讓步，為國內選情加分；再加上川普通俄門案風波未息，通烏案又遭致聯邦眾議院彈劾，雖然他在美國國內有共和黨的支撐，但也有不少反對聲浪，外交上有他必須拿出成績的急迫性，用來轉移美國內部對他的攻擊。
而川普簽署香港法案，是否將使美中貿易協議更難產出？目前美中貿易談判進展雖然達成第一段協議，但這個協議太過脆弱，隨時可能崩潰。黃奎博判斷，香港法案只能稱為牽連談判的旁枝插曲，主要還是端看美國提出的條件，以及中國談判的底線、策略與設定的步調。
有專家指出，川普總統簽署香港法案，其實是雙面刃，雖然可對外凸顯川普支持香港人權的論點，對於他提升美國國內支持度有加分效果，最近民調也顯示，儘管彈劾案醜聞纏身，12月中旬，川普的民調已經從39％上升到45％；但通過香港法這個變數，對於美中關係，卻絕對是負面影響。目前第一階段美中貿易協議的簽署，對川普來說是當急之務，不排除他做出「美國行政部門不會對香港問題插手」的承諾。
後續觀察重點，端看美國行政部門對香港是否有更進一步的實質動作，若美國派出負責港澳事務的資深官員訪問香港，甚至與香港自由派、勇武派會面，肯定會激起北京祭出更強烈的反制。而目前雖然美國已通過〈香港人權與民主法案〉，但行政部門是否有實質行動，才是影響美中港大局變化的關鍵。
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