政府自2016年起，大力推動新南向政策，無論是放寬東南亞來台限制、獎助包機來台、高鐵第2人半價等，成功吸引不少觀光客，新南向國家的來客數逐年增加。然而，在新南向之外，台灣還應怎麼做，才能走出海島的觀光路？觀光之帆應如何航向國際，才能滿載而歸？
文／侯彥伶
攝影／林明廣
統計資料來源／外交部新南向政策資訊平台
除了對國內旅遊積極用心，推出36億國旅秋冬補助方案、鬆綁公務員國旅卡限制之外，政府自2016年起，大力推動新南向政策，更是將客群轉向新南向國家，持續嘗試以更具吸引力的方式招攬新南向旅客，希望藉此補足中國對台縮減自由行所造成的觀光缺口。
淡江大學國際事務與戰略研究所教授黃介正表示，中國以限縮來台自由行的政策，減少來台觀光人次，衝擊最大的仍是庶民階層中仰賴觀光客的店家；而陸客減少所損失的經濟效益，短期內要以新南向或他國旅客填補，仍有困難。換句話說，若要減少市井小民的衝擊，仍有賴兩岸關係的再調整。
黃介正分析，兩岸關係步向何方，多少都會左右台灣觀光產業的發展動態。其實陸客來台限縮政策，也可視為中國本身採取的預防性思維，希望藉彼此的觀光互動來制宜兩岸關係；台灣應如何回應，也考驗著政府的智慧。
在這樣的政策過渡期，如何吸引更多國際觀光客，也相形重要。將日韓及新南向旅客視為台灣觀光的重要客源後，政府更在今年加碼大規模的國際旅客優惠措施，包括增加東南亞國家簡便簽證方便性、提高包機及自由行補助、擴增航點航班，以及透過高鐵優惠，將人流引至中南部等等。
針對新南向旅客的優惠措施中，如瞄準菲律賓銀髮族的住宿買一送一、推動泰國教師來台遊學等，期盼大幅刺激新南向國家的來客量。另一方面，政府也鼓勵台灣旅宿業者前往新加坡推廣潛水行程、到馬來西亞宣傳台灣的友善穆斯林環境等等，這些都是新南向政策下的目標方針，冀望拉近台灣與南方眾鄰國的距離。
發展新南向觀光 需加強彼此互利認同
世界經濟論壇WEF調查發現，2019全球旅遊競爭力排名中，台灣較去年退步了7名，名列第37，是東亞國家中跌幅最大者。而「國際開放度不足」、「自然保護區管理不力」，是退步的兩大主因。
其中在「國際開放度不足」方面，與政府近年持續拓展新南向的外交觀點似乎背道而馳。細究新南向政策的起源，是因為台灣過往的產業投資過度集中在中國，政府意識到我國對東南亞、印度、紐、澳等國的經營不夠積極，希望把外交、經貿往新方向移動，所以才提出此一政策，同時也兼顧避險概念。
黃介正表示，新南向的主要發展重點，其實是「讓人走出去」，而非單純針對觀光的「使人流進來」。另外，目前新南向國家中，接受我國免簽優惠、以同等待遇回饋我國的，只有新加坡、馬來西亞和印尼3國，投資報酬率並不高。可見新南向政策發展至今，在實質的國家人才互助來往上，效益仍未顯著發酵。
黃介正分析，新南向政策要成功，必須以「互利」為優先考量；若只是抱持與中國對抗的心態，來與新南向各國結盟，勢必行不通，也不符合東南亞國家的利益。許多新南向國家（如寮國）與中國關係緊密，對中國心存戒懼，並不會因為要與台灣結盟，便轉為與中國對立。
台灣在新南向政策上，必須以不減損東南亞諸國與中國之間的經貿關係為前提，才能使新南向成為互補關係，而非對抗關係，也才能真正打開國際市場，吸引更多資金及交流。
否則，若只是一味地推出旅客來台補助，卻忽略國際關係的實質互利，則再多的補助也無異於「把錢拱手送人」。國與國的交往，必須切記，不論思維或背景如何，「互利」都是重要前提，不可忽視。
加強國境管制 不讓新南向美意沉淪
不可否認，在新南向政策的美意下，也不乏有漏洞，如假借留學或觀光名義，實行非法打工事實的案例。黃介正表示，站在政府立場，以紓緩觀光壓力的政策本無錯失，但凡只要有雙向交流，就容易衍生弊病。
台灣大方給予來台補貼、免簽優惠，構成巨大誘因，但當來台觀光人數漸增，份子也益趨複雜化後，難免會有弊病風險產生，只能透過嚴格的執法來杜絕，如建置完整的國境管制、追蹤相關作為等，以減少犯罪機率；而這一切都在於執行力。但是能否防患未然，更是重中之重；因為觀光人數逐年增長，問題也會愈來愈大，政府在管制措施上應更積極。
中國文化大學經濟系教授柏雲昌則表示，台灣身為海島經濟國，自古「到南洋經商」的概念便存在，而台灣歷年來也是倚靠外銷賺錢，所以他認為，政府目前大推的新南向政策，其實並無太大的存在必要，「因為只是把原先便有的經商文化浮上檯面而已。」柏雲昌說。
另一方面，政府大推新南向政策，也會有干擾自由市場的風險，易使漏洞大開。若仔細探究，部分旅客來台，是因為台灣政府花錢「請」他們來（例如東南亞包機抵台補助）；所以除了經濟較好的東南亞中產階級外，其餘旅客組團來台都有補助，政府不免會有「花錢請人頭、衝人數」之嫌，同時也造成新南向來台的人數雖增加，觀光收入卻不一定上升的狀況。
補貼只能解燃眉之急 實質互利、高度開放才是解方
黃介正表示，透過新南向政策刺激觀光，反映的是短期效應；政府用補貼方式，協助挽救國內備受挑戰的觀光產業，但以短期政治手段去修正某個現象，不表示能徹底解決或高枕無憂；相反地，仍需從與新南向國家的根本互動關係上去改正。
黃介正分析，為了形塑較正向的氛圍，最關鍵的是，台灣必須讓新南向國家了解，我們的合作，未來都是彼此獲利的；而這種互利，可能是商業上的合作、文化上的理解交流、族群的融合等。有了互利互信的基礎後，才能繼續走向下一步，也才能讓政策將觀光產業導引至一個較平穩的狀態，坐享長久豐碩的果實。
在汪洋大海中，台灣是一個充滿資源、占盡地利之便的寶島。面對開放的國際市場，觀光之船應如何揚帆前行？台灣應如何做到既不被過度干預、又能與鄰國共享往來好處？關鍵就在保持「透明化」的心態；也就是不害怕競爭、不畏懼國際上的產業衝擊等，而採取的開放態度。
以新加坡為例，國內有很大比例為馬來文化，又與中國十分鄰近，卻依然能保持高度的國際開放性，不拒斥任何外來影響，最終坐穩亞洲經濟強國寶座。
我們可以看看歷史，戰國七雄如何避免被秦國併吞？就是「投其所好」而已。當對方認為自己無害，便不會出兵攻打。所謂透明化政策，就是開放政策，強調自由競爭；當我們願意以更開放的態度，來面對兩岸及國際關係，舉凡擴大包容性、讓經濟發展脫鉤於政策約束等，才能迎來更寬廣的道路。反之，台灣若不積極開放，則未來物換星移後，將會更沒有籌碼與鄰近強國角力。
新南向政策可視為台灣前進世界的一把鑰匙，唯有不氾濫補貼、不做政策工具，而以更平靜誠懇的態度積極交流，才能為台灣的海島觀光之路，開啟一扇前所未有的光明之門，航向更寬廣的國際市場。
看下一篇文章
